국토의계획및이용에관한법률 제77조 제1항 제3호 등 위헌소원
(제78조 제1항 제3호, 부칙 제19조)(합헌)(2008.04.24,2005헌바43)
헌법재판소 전원재판부(주심 金熙玉 재판관)는 2007년 4월 24일(목) 재판관 8:1의 의견으로, 농림지역 안에서 건축물의 건폐율(20퍼센트 이하)과 용적률(80퍼센트 이하)을 제한하는 국토계획법 관련조항들이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.
1. 사건의 개요
(1) 청구인들은 광주시 소재 농림지역 내 토지의 소유자들인데, 각 소유 토지에 대하여 각 농지전용허가를 받은 후 광주시장에 대하여 건축허가신청을 하였다.
(2) 광주시장은, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제77조 제1항 제3호(건폐율 제한), 제78조 제1항 제3호(용적률 제한), 부칙 제19조(경과조치) 등에 의하면, 위 청구인들의 각 건축허가 신청상 건폐율 또는 용적률은 모두 그 허용범위를 초과하고 있으며 경과조치에 대하여 규정하고 있는 부칙 제19조의 적용대상에 ‘농지전용허가’를 받은 경우는 포함되지 않는다는 이유로 청구인들에 대하여 각 건축허가불허가처분을 하였다(종전의 건축법 규정에 의하면 청구인들의 각 건축허가 신청상 건폐율 또는 용적률은 모두 그 허용범위 내에 있다).
(3) 청구인들은 수원지방법원에 광주시장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고, 그 소송 계속 중 위 조항들이 청구인들의 재산권, 평등권을 침해한다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 당해 사건과 함께 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하기에 이르렀다.
2. 심판의 대상
국토계획법 제77조 (용도지역안에서의 건폐율) ①제36조의 규정에 의하여 지정된 용도지역안에서 건폐율의 최대한도는 관할구역의 면적 및 인구규모, 용도지역의 특성 등을 감안하여 다음 각호의 범위안에서 대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정한다.
3. 농림지역 : 20퍼센트 이하
법 제78조 (용도지역안에서의 용적률) ①제36조의 규정에 의하여 지정된 용도지역안에서 용적률의 최대한도는 관할구역의 면적 및 인구규모, 용도지역의 특성 등을 감안하여 다음 각호의 범위안에서 대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정한다.
3. 농림지역 : 80퍼센트 이하
부칙 <제6655호, 2002.2.4> 제19조 (건축물의 용도제한 등에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법·도시계획법 또는 다른 법률에 의하여 건축허가·용도변경신고·사업승인 등을 신청 중인 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한, 건폐율 및 용적률에 관하여는 제76조 내지 제78조의 규정에 불구하고 종전의 국토이용관리법·도시계획법 또는 건축법의 규정에 의한다.
3. 결정이유의 요지
가. 국토계획법 제77조 제1항 제3호 및 제78조 제1항 제3호의 위헌여부: 건폐율 및 용적률 규정의 재산권 침해 여부
농림업의 진흥과 산림의 보전을 위하여 필요한 농림지역의 무제한적인 개발을 제한하고자 하는 이 조항들의 목적은 정당하고, 농림지역 내의 건축물의 건폐율과 용적률을 제한하는 것은 이러한 개발제한에 적절한 수단으로 판단된다.
농림지역이 농지법에 의한 농업진흥지역 또는 산지관리법에 의한 보전산지 등으로서 농림업의 진흥과 산림의 보전을 위하여 필요한 지역임을 감안하여 볼 때, 입법자가 애당초 농림지역에 다세대주택 등 건축물을 건축하지 못하게 함으로써 더욱 효과적이고 능률적으로 이러한 공익목적을 달성할 수 있음에도 불구하고, 건축물의 건축을 허용하면서 그 건폐율과 용적률을 적절하게 제한하는 수단을 선택한 것은 소정의 입법목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 조치인 동시에 농림지역 내 토지소유자의 이익과 국토의 이용·개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행을 통한 공공복리의 증진이라는 공중의 이익을 적절히 조절하고 있는 것으로 보인다.
구체적으로 국토의 이용, 개발 및 보전에 관하여 입법자가 가지는 광범위한 계획형성 권한을 감안하여 볼 때, 이 사건에서 문제되는 농림지역에 대한 건폐율(20퍼센트 이하)과 용적률(80퍼센트 이하) 기준이 이러한 입법자의 권한을 벗어난 것으로 보기도 어렵다.
따라서 농림지역 안에서 건축물의 건폐율과 용적률을 위와 같이 제한한 이 조항들이 청구인들의 재산권을 과도하게 침해한 것으로 보기 어렵다.
나. 부칙 제19조의 위헌여부: 경과규정의 평등권 침해 여부
시혜적 법률은 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다.
농지법에 의한 농지전용허가와 국토이용관리법, 도시계획법 등에 의한 건축허가(건축법 제8조 참조), 용도변경신고(건축법 제14조 참조), 사업승인 등은 그 근거법규와 신청요건, 규제 목적 및 효과 등이 달라 그 취지 및 기능 등 여러 가지 측면에서 본질적으로 상이한 제도로 봄이 상당하다.
따라서 부칙 제19조가 명문상 국토이용관리법, 도시계획법 등에 의하여 건축허가, 용도변경신고, 사업승인 등을 받은 사람들과 청구인들과 같이 농지법에 의한 농지전용허가를 받은 사람들을 달리 취급한다고 하더라도 이를 불합리한 차별로 볼 수는 없다.
4. 재판관 조대현의 반대의견의 요지 (농림지역 내 건폐율 및 용적률 제한 관련)
농림업의 진흥과 산림의 보전을 위하여, 농림지역 안의 토지의 지목을 대지로 변경하는 것을 제한하거나 농림지역 안의 건축물의 용도를 제한하는 것은 몰라도, 농림지역 안에서 이미 대지로 용도가 변경된 토지에 대하여 건축물의 규모를 제한할 필요가 있는지 의문이다.
많은 사람들이 밀집하여 거주하는 도시지역에서는 도로·상하수도·주차장·학교·공원 등의 도시기반시설과 관련하여 건축물의 규모를 제한하거나 건축물의 용적을 안배시킬 필요가 있을 지도 모르지만, 농림지역에서는 그러한 필요성을 인정하기 어렵다. 오히려 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하려면 농림지역 안의 대지를 최대한도로 활용하게 하여 농림업의 용지나 삼림용지를 최대한 확보할 필요가 있다고 할 것이다.
결국 국토계획법 제77조 제1항 제3호와 제78조 제1항 제3호는 농림지역 안의 대지의 사용을 정당한 사유도 없이 제한하는 것으로서 헌법 제23조 제1항(재산권 보장)과 제37조 제2항(기본권 제한의 한계)에 위반된다.
