[판례]국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제96조 제2항 등 위헌소원(합헌,2006헌바79)

 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제96조 제2항 등 위헌소원

(합헌)(2007.11.29,2006헌바79)

헌법재판소 전원재판부(주심 李恭炫 재판관)는 2007년 11월 29일 재판관 전원의 의견으로 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조 제2항 등에 대하여 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 내렸다.

1. 사건의 개요

청구인은 자신의 토지에 대하여 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의한 도시계획시설 실시계획인가가 되고 이에 따라 수용재결이 이루어지자, 수용재결의 무효확인등 소송을 제기하였고, 소송 계속 중 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조 제2항 등에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 헌법소원의 심판대상은 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것) 제96조 제2항 본문, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것)(이하, ‘공익사업법’이라 한다) 제26조 제2항, 제32조 제2항, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제49조, 제70조 제5항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조 제4항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조 제9항, 구 공익사업법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) (이하, ‘부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호이고, 그 내용은 다음과 같다.

구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것)

제96조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ② 제1항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조제1항 및 제28조제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다.

‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것)

제26조 (협의 등 절차의 준용) ② 사업인정 이전에 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정에 의한 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 제14조 내지 제16조의 규정에 의한 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자 또는 토지소유자 및 관계인이 제16조의 규정에 의한 협의를 요구하는 때에는 협의하여야 한다.

제32조 (심리) ② 토지수용위원회는 심리를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 사업시행자·토지소유자 및 관계인을 출석시켜 그 의견을 진술하게 할 수 있다.

제51조 (관할) ① 중앙토지수용위원회는 다음 각호의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다.

1. 국가 또는 시·도가 사업시행자인 사업

2. 수용 또는 사용할 토지가 2 이상의 시·도에 걸쳐 있는 사업

② 지방토지수용위원회는 제1항 각호외의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다.

제52조 (중앙토지수용위원회) ① 중앙토지수용위원회는 위원장 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성하되, 위원중 대통령령이 정하는 수의 위원은 상임으로 한다.

② 중앙토지수용위원회의 위원장은 건설교통부장관이 되며, 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 위원장이 지명하는 위원이 그 직무를 대행한다.

③ 중앙토지수용위원회의 위원장은 위원회를 대표하며, 위원회의 업무를 통할한다.

⑤ 중앙토지수용위원회의 비상임위원은 토지 수용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자중에서 건설교통부장관이 위촉한다.

⑥ 중앙토지수용위원회의 회의는 위원장이 소집하며, 위원장 및 상임위원 1인과 위원장이 회의마다 지정하는 위원 7인으로 구성한다.

⑦ 중앙토지수용위원회의 회의는 제6항의 규정에 의한 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

⑧ 중앙토지수용위원회의 사무를 처리하기 위하여 사무기구를 둔다.

제70조 (취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.

④ 사업인정후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.

구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것)

제49조 (설치) 토지등의 수용과 사용에 관한 재결을 하기 위하여 건설교통부에 중앙토지수용위원회를, 시·도에 지방토지수용위원회를 둔다.

제70조 (취득하는 토지의 보상) ⑤ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용·예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정한다.

구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것)

제52조 (중앙토지수용위원회) ④ 중앙토지수용위원회의 상임위원은 다음 각호의 1에 해당하는 자중에서 건설교통부장관의 제청으로 대통령이 임명한다.

1. 판사·검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있었던 자

2. 대학에서 법률학 또는 행정학을 가르치는 부교수 이상의 직에 5년 이상 있었던 자

3. 행정기관의 3급 이상의 공무원으로 2년 이상 있었던 자

구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것)

제52조 (중앙토지수용위원회) ⑨ 중앙토지수용위원회의 상임위원의 직급 및 사무기구의 조직에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것)

제70조 (취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.

구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것)

제9조 (표준지공시지가의 적용) ① 국가·지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.

1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상

3. 결정이유의 요지

가. 구 국토계획법 제96조 제2항 본문에 대한 판단

도시계획시설사업 자체에 있어서도 공공필요성 요건은 충족되고, 국토계획법 상 이해관계인의 의견청취, 관계행정기관과의 협의 등 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차가 규정되어 있으므로 적법절차원칙 및 헌법 제23조 제3항에 위반되지 않는다.

나. 공익사업법 제26조 제2항에 대한 판단

공익사업을 신속하게 추진하기 위하여 이미 거쳤던 절차를 반복하지 않도록 한 것으로서 토지조서 등에 변동이 있는 경우에는 다시 협의 등의 절차를 거쳐야 하므로 재산권을 침해하지 않는다.

다. 공익사업법 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제32조 제2항 및 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항에 대한 판단

토지수용위원회로 하여금 재결에 관한 사항을 관장하도록 한 것은 법률관계를 신속하게 확정하여 시간과 비용을 절약하도록 한 것이고, 심리에 있어서 토지수용위원회가 필요하다고 인정하는 경우에만 토지소유자 등이 출석하여 의견을 진술하도록 하였다고 해도 이해관계인은 열람기간 중에 관계서류를 열람하여 재결에 있어서 의견을 제시할 수 있으며, 수용재결에 대하여 행정소송을 제기할 수 있으므로, 적법절차에 위배된다거나 재판청구권을 침해하였다고 볼 수 없다.

라. 공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호에 대한 판단

토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 그 공시기준일부터 가격시점까지의 시점보정을 지가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 청구인의 재산권 등을 침해하였다고 볼 수 없다.

또한 당해 토지의 협의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당되므로 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

[판례]구 토지수용법 제45조 제2항 등 위헌제청(각하)(2007.12.27,2005헌가9)

 

구 토지수용법 제45조 제2항 등 위헌제청(각하)(2007.12.27,2005헌가9)

헌법재판소 전원재판부(주심 김종대 재판관)는 2007. 12. 27.(목) 재판관 전원의 일치된 의견으로, 토지수용에 있어 개별보상의 원칙을 선언한 구 토지수용법 제45조 제1항, 담보물권의 물상대위를 확인한 구 토지수용법 제69조는 제청법원이 재판하여야 할 당해사건에서 재판의 전제가 되지 않는다는 이유로 위헌심판제청을 각하한다는 결정을 선고하였다. 당해사건은 토지수용으로 권리를 상실하게 된 가압류권자와 근저당권자가 각각 공탁된 토지수용보상금에 대한 출급채권을 가압류하거나 물상대위에 기하여 압류한 후 개시된 채권배당절차에서 가압류권자와 근저당권자 사이의 배당순위와 배당액을 정하여야 하는 배당이의 소송이다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 어떤 토지에 관하여 먼저 가압류집행(제청신청인)이 되고, 제3 취득자 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌으며, 다시 제3취득자의 채권자 앞으로 근저당권등기가 경료된 다음, 위 토지가 수용되었다.

나. 수용보상금이 공탁되었고, 신청인과 근저당권자가 각각 공탁금출급채권을 가압류, 물상대위에 기한 압류를 한 후, 공탁금출급채권에 대한 배당절차가 개시되었는데, 신청인과 근저당권자 사이의 배당 우선순위에 관하여, 집행법원은 근저당권자를, 1심은 안분하여, 2심은 신청인을, 대법원은 근저당권자를 우선하였다.

다. 대법원이 원심을 파기하여 당해 사건이 계속된 제청법원은 신청인의 신청을 받아들여 구 토지수용법 제45조 제2항 및 제69조에 관하여 위헌법률심판제청을 하였다.

[심판대상조항]

구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것)

제45조 (손실보상) ② 제1항의 규정에 의한 보상은 피보상자에게 개인별로 하여야 한다. 다만, 피보상자의 개인별로 산정할 수 없을 때에는 예외로 한다.

제69조 (담보물권과 보상금) 담보물권의 목적물이 수용 또는 사용되었을 경우에는 당해 담보물권은 그 목적물의 수용 또는 사용으로 인하여 채무자가 받을 보상금에 대하여 행사할 수 있다. 다만 그 지불 전에 이를 압류하여야 한다.

2. 결정이유의 요지

(1) 당해 사건에서 기업자는 수용재결에 따른 수용보상금을 피수용 토지의 소유자에게 공탁함으로써 피보상자에 대한 보상을 하고 피수용 토지의 소유권을 원시취득 하였으며, 피수용 토지에 집행되었거나 설정되었던 가압류, 근저당권 등은 모두 그 효력이 소멸되었다(구 토지수용법 제67조 제1항). 이것으로써 토지수용절차는 마무리 되었다.

그 이후의 과정은 이미 지급된(공탁한) 수용보상금을 피보상자의 채권자들이 자신들의 채권을 실현하기 위하여 피보상자의 재산에 관하여 한 집행 절차로서 공익사업을 위한 토지의 수용에서 비롯해 보상금의 지급으로 끝나는 토지수용절차의 본래 모습과는 직접적 관련이 없는 것이다.

(2) 구 토지수용법 제45조 제2항은 기업자가 피보상자에게 보상을 할 때 어떠한 원칙에 의하여야 하는가를 규율하고 있다. 당해 사건에서 제청법원은 기업자로부터 피보상자에게 보상이 된 것을 전제로 하여 그 보상금출급청구권을 압류하거나 가압류한 자 사이에서 배당순위와 배당액을 정하면 되는 것이지, 기업자가 한 보상이 이 조항이 규율하는 내용에 부합하는지 아닌지를 심사할 것은 아니다.

따라서 이 조항은 당해 사건에서 적용되지 않으며, 위헌으로서 그 효력을 잃는다고 하여도 재판의 주문이나 재판의 내용이나 효력에 관한 법률적 의미에 아무런 영향을 미치지 못한다.

(3) 구 토지수용법 제69조는 피수용 토지의 담보물권자가 수용보상금에 대하여 물상대위를 할 수 있되, 물상대위를 위해 지불 전에 압류라는 요건을 갖출 것을 요구할 뿐, 제청신청인과 같은 가압류권자에 대하여 법상 지위를 정하거나 의무를 부과하는 규정이 아니다.

동 조항은 채권(공탁금출급청구권)을 가압류한 채권자와 지불 전에 압류라는 요건을 갖춘 근저당권자 사이의 배당 순위와 배당액에 대하여는 어떠한 규율도 하고 있지 않으므로, 이 조항이 위헌으로서 그 효력을 잃는다고 하여도 재판의 주문이나 재판의 내용 및 효력에 관한 법률적 의미에 아무런 영향을 미치지 못한다.

(4) 제청법원은 토지수용의 경우에 가압류가 소멸함에도 그에 대한 보상 방법과 절차를 전혀 규정하지 않아 가압류 채권자의 재산권을 침해하고 있다는 이른바 입법부작위로 인한 위헌청구를 위헌의 이유로 덧붙이고 있으나, 헌법재판소법 제41조에 의한 법원의 위헌제청은 법률이나 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부를 적극적으로 다투는 제도이므로 법률의 부존재, 즉 입법부작위를 그 심판의 대상으로 하는 것은 그 자체로서 허용될 수 없다.

※ 재판관 조대현의 별개의견

수용목적물에 대한 가압류의 효력이 구 토지수용법 제67조 제1항에 의하여 절대적으로 소멸하고 수용보상금에는 미치지 아니한다고 해석하는 것은 수용의 목적을 달성하고자 하는 구 토지수용법 제67조 제1항의 입법목적과 목적물의 교환가치를 확보하는 가압류의 본질에 비추어 타당하다고 보기 어렵다.

수용목적물에 대한 가압류의 효력은 구 토지수용법 제67조 제1항에 의하여 수용목적물 자체에 대해서는 소멸하지만, 가압류에 의하여 확보된 가치가 변환되어 존속하는 수용보상금에 대해서는 여전히 미친다고 하여야 한다. 이렇게 되면, 수용절차에서 가압류의 소멸에 대하여 보상할 필요가 없게 되므로 구 토지수용법 제45조 제1항은 당해사건에 적용되지 않게 될 것이다.

또한, 가압류는 저당권처럼 배타적 우선변제권을 가지는 것은 아니지만, 특정 목적물의 교환가치를 확보하여 그 가치에 대해서만 효력을 미치는 것이므로, 수용목적물에 대한 가압류의 효력을 가압류에 의하여 확보된 가치가 변환된 수용보상금에 대하여 주장하기 위해서는, 가압류의 효력이 미치는 대상을 특정하기 위하여, 그 수용보상금이 채무자의 일반재산으로 혼입되기 전에 수용보상금을 가압류할 필요가 있다고 할 것이다. 따라서 구 토지수용법 제69조가 가압류에 대하여도 유추 적용된다고 봄이 상당하다.

결국, 구 토지수용법 제67조 제1항은 당해사건에 적용되지 않고, 제45조 제1항, 제69조의 위헌 여부는 당해사건 재판의 전제로 되지 아니한다.