공직선거및선거부정방지법 제109조 제1항 단서 위헌소원
(합헌)(2007.08.30,2004헌바49)
헌법재판소 전원재판부(주심 睦榮埈 재판관)는 2007년 8월 30일(목) 재판관 7 : 2의 의견으로 공직선거 및 선거부정방지법 제109조 제1항 본문 중 “서신” 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.
1. 사건의 개요
청구인은 2004. 4. 2.경 제17대 국회의원 선거에 부산 금정구의 후보로 출마한 청구외 김○준에 대한 지지를 호소하는 내용의 자필 또는 복사서신 730여통을 부재자투표를 신고한 군장병·전경·의경들에게 우송함으로써 선거기간 중 서신을 이용하여 선거운동을 하였다.
청구인은 위 행위가 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제109조 제1항에 위반된다는 이유로 기소되자(부산지방법원 2004고합314호) 위 법률조항에 대하여 위헌제청신청(같은 법원 2004초기1093호)을 하였고, 위 법원이 2004. 6. 18. 청구인에게 벌금 500만원을 선고하면서 위 신청을 기각하자 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 ‘공직선거 및 선거부정방지법’(1997. 11. 14. 법률 제5412호로 개정된 것. 그 후 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 법률명이 ‘공직선거 및 선거부정방지법’에서 공직선거법으로 변경되었으나 이 사건 심판대상 부분은 달라지지 않았다. 이하 위 법을 ‘공선법’이라고 한다.) 제109조 제1항 본문 중 “서신” 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.
공직선거 및 선거부정방지법(1997. 11. 14. 법률 제5412호로 개정되고 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되기 전의 것)
제109조(서신·전보 등에 의한 선거운동의 금지) ① 누구든지 선거기간중 선거권자에게 서신·전보·모사전송 기타 전기통신의 방법을 이용하여 선거운동을 할 수 없다. 다만, 개인용 컴퓨터·전화(컴퓨터를 이용한 자동송신장치를 설치한 전화의 경우를 제외한다)에 의하는 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 결정이유의 요지
(1) 이 사건 법률조항은 헌법 제116조 제1항의 선거운동 기회균등 보장의 요청에 부응하여 서신에 의한 폐해를 방지하고 선거의 자유와 공정을 확보함으로써 선거관계자를 포함한 국민 전체의 공동이익을 위한 조치라 할 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
서신에 의한 선거운동은 후보자의 경제력의 차이에 따라 선거운동 규모의 차이가 현저하게 날 수 있는 점, 허무인 명의나 차명으로 서신이 작성・발송되어도 이를 단속하거나 제어할 방법이 없는 점, 현실적으로 자필서신 여부를 확인하기 어려운 점, 후보자에 대한 선거비용의 규제만으로는 그 폐해를 효과적으로 방지할 수 없는 점 등을 고려할 때, 서신에 의한 선거운동 자체를 전면적으로 금지한 이 사건 법률조항이 적절성이나 상당성의 범위를 벗어났다고 보기는 어렵다.
이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 것은 선거운동 또는 의사표현의 내용 자체가 아니라 선거운동 내지 의사표현에 있어서의 특정한 수단과 방법에 한정되어 있다. 즉 모든 선거운동방법의 전반에 대한 전면적인 제한이 아니라 특히 폐해의 우려가 크다고 인정되는 서신에 의한 선거운동방법을 제한하고 그 이외의 방법은 자유롭게 선택할 수 있는 여지를 남겨 두고 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 선거의 공정성과 기회균등을 위한 필요・최소한의 범위 내에서 선거운동의 자유를 제한하였다고 할 것이므로 침해의 최소성을 갖추었다 할 것이다.
이 사건 법률조항에 의하여 보호되는 선거의 실질적 자유와 공정의 확보라는 공공의 이익은 서신에 의한 선거운동의 금지라는 기본권의 제한에 비추어 결코 적다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성을 갖추었다고 할 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반되지 아니할 뿐만 아니라 이로써 선거운동의 자유 등의 기본권이 전혀 무의미해지거나 형해화된다고 단정할 수 없어 기본권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수도 없다.
(2) 부재자도 공선법 규정에 따라 발송된 선거공보, 선거공약서 등에 의하여 후보자의 재산상황·병역상황·납세실적·전과기록·인적사항 및 후보자가 추진하고자 하는 선거공약 등을 충분히 파악할 수 있는 점 및 이 사건 법률조항이 보호하려는 공익을 고려하여 볼 때, 서신에 의한 선거운동이 금지되어 군인 등의 부재자가 선거운동정보에 접근할 수 있는 기회가 일부 제약되어 있다 하더라도 이를 합리성을 결여한 자의적 차별이라고 볼 수 없다.
또한 이 사건 법률조항은 ‘누구든지’ 선거기간 중 서신을 이용한 선거운동을 할 수 없다고 규정함으로써 선거운동의 특정한 방법에 대한 제한만을 하고 있을 뿐 그 행위주체에 관하여는 아무런 제한도 가하고 있지 아니하다. 따라서 선거운동을 하고자 하는 청구인은 위 법률조항에 의하여 누구와 비교하여도 부당한 차별대우를 받고 있지 아니하다.
※ 반대의견(재판관 曺大鉉, 재판관 金熙玉의 위헌의견)
문서는 후보자를 가장 정확하게 알리고 가장 정확하게 파악할 수 있게 하는 선거운동방법이고, 정치적 표현의 자유로서 보장되어야 하는 것이다. 공선법은 문서에 의한 선거운동으로서 선전벽보(제64조)·선거공보(제65조)·소형인쇄물(제66조)을 허용하고 있지만, 어느 것이나 규격과 내용과 회수가 제한되어 있어서 그 밖의 문서에 의한 선거운동을 허용할 필요가 없을 정도로 충분한 것이라고 보기 어렵다. 특히 서신은 상대방에 맞추어 내용과 시기를 선택할 수 있고 서로 주고 받으면서 정보의 적절성과 정확성을 높일 수 있는 것이다.
그리고 서신에 의한 선거운동은 그 효과에 비하여 비용이 저렴하다고 할 수 있고, 그 회수와 방법과 분량을 제한 없이 허용하더라도 선거의 공정을 해칠 위험성이 크다고 보기 어렵다. 반드시 자필서신으로 제한할 필요도 없고, 컴퓨터·복사기·인쇄기 등을 이용한 서신도 제한할 필요가 있는지 의문이다. 단지 서신의 내용에 허위사실이 포함되지 않도록 규제할 필요가 있을 뿐이다.
서신에 의한 선거운동을 무제한 허용하면 사회경제적 손실이 생기고 경제력의 차이에 따른 선거운동기회의 불균형이 생겨 선거의 공정을 해칠 수 있다고 하지만, 서신에 의한 선거운동이 그 필요성과 효율성을 무시해도 좋을 만큼 사회경제적 손실을 초래하는 것인지 의문이고, 공선법은 선거운동비용의 총액을 규제하고 있으므로 그 총액의 한도에서 어떠한 선거운동방법을 선택할 것인지는 후보자에게 맡겨도 무방할 것이다. 선거운동비용을 규제하기 위하여 서신에 의한 선거운동을 제한할 필요가 있다고 보기는 어렵다.
따라서 서신에 의한 선거운동을 제한하는 이 사건 법률조항은 입법목적의 정당성을 인정하기 어려우므로, 합리적인 이유도 없이 후보자의 선거운동의 자유를 제한하는 것으로서 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다.
