[판례]공직선거및선거부정방지법 부칙 17조 등 위헌소원사건(합헌,2005헌바15)

 

공직선거및선거부정방지법 부칙 17조 등 위헌소원사건

(합헌)(2006.05.25,2005헌바15)

헌법재판소 전원재판부(주심 全孝淑 재판관)는 2005년 5월 25일(목) 재판관 전원일치 의견으로 “이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다고 규정’한 공직선거및선거부정방지법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정될 때의 것) 부칙 제17조와 공직선거및선거부정방지법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되기 전의 것)상의 유사기관의 설치금지 및 처벌조항(제89조 제1항 본문과 제255조 제1항 제13호), 탈법방법에 의한 문서배부등 금지 및 처벌조항(제93조 제1항과 제255조 제2항 제5호 중 제93조 제1항에 관한 부분), 선거사무관계자에 대한 수당과 실비보상을 제외한 선거운동 관련 일체의 금품제공등 금지 및 처벌조항(제135조 제3항과 제230조 제1항 제4호)”이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

가. 청구인 오○○은 2004. 4. 15. 실시된 제17대 국회의원선거에서 공주·연기선거구에 열린우리당 후보로 출마하여 당선된 사람으로서, 청구인을 소장으로 한 ‘금강지역 도시발전 연구소’를 만들어 선거운동기간 전에 선거운동을 위한 선거유사 사무실로 사용하고, 위 연구소 직원인 청구외 신○○에게 월급을 지급하였으며, 선거구민들에게 자신을 소개하면서 위 선거에서의 지지를 부탁하며 명함 약 13,000장을 배부하였다는 등의 사실로 이 사건 법률위반으로 기소되어, 2004. 7. 20. 대전지방법원 공주지원에서 징역1년 집행유예2년, 2004. 10. 28. 대전고등법원에서 벌금1,500만원을 선고받고, 대법원에 상고하였으나 2005. 1. 27. 상고기각되었다.

나. 청구인은 위 대법원 소송 계속중 이 사건 법률조항들에 대하여 위헌제청신청하였으나 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

공직선거및선거부정방지법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정될 때의 것) 부칙 제17조(벌칙에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다.

공직선거및선거부정방지법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되기 전의 것)

제89조(유사기관의 설치금지)

① 누구든지 제61조(선거운동기구의 설치) 제1항·제2항의 규정에 의한 선거사무소 또는 선거연락소 외에는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 위하여 선거추진위원회·후원회·연구소·상담소 또는 휴게소 기타 명칭의 여하를 불문하고 이와 유사한 기존의 기관·단체·조직 또는 시설을 이용하거나 새로이 설립 또는 설치할 수 없다. … 이하 생략

제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지)

① 누구든지 선거일전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(창당준비위원회와 정당의 정강·정책을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지 추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서, 도서 인쇄물이나 녹음·녹화테이프 기타 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 선거기간중 후보자의 성명·사진·주소·전화번호·학력·경력·현직을 게재한 길이 9센티미터 너비 5센티미터 이내의 명함을 후보자가 직접 주는 경우에는 그러하지 아니하다.

제135조(선거사무관계자에 대한 수당과 실비보상)

③ 이 법의 규정에 의하여 수당·실비 기타 이익을 제공하는 경우를 제외하고는 수당·실비 기타 자원봉사에 대한 보상 등 명목여하를 불문하고 누구든지 선거운동과 관련하여 금품 기타 이익의 제공 또는 그 제공의 의사를 표시하거나 그 제공의 약속·지시·권유·알선·요구 또는 수령할 수 없다.

제230조(매수 및 이해유도죄)

① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 5년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처한다.

4. 제135조(선거사무관계자에 대한 수당과 실비보상) 제3항의 규정에 의하여 수당·실비 기타 자원봉사에 대한 보상 등 명목여하를 불문하고 선거운동과 관련하여 금품 기타 이익의 제공 또는 그 제공의 의사를 표시하거나 그 제공을 약속한 자

제255조(부정선거운동죄)

① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 3년이하의 징역 또는 600만원이하의 벌금에 처한다.

13. 제89조(유사기관의 설치금지) 제1항 본문의 규정에 위반하여 유사기관을 설립·설치하거나 기존의 기관·단체·조직 또는 시설을 이용한 자

② 다음 각호의 1에 해당하는 자는 2년이하의 징역 또는 400만원이하의 벌금에 처한다.

5. 제93조(탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지) 제1항의 규정에 위반하여 문서·도화 등을 배부·첩부·살포·게시·상영하거나 하게 한 자, … 이하 생략

3. 결정이유의 요지

가. 공선법 부칙 제17조(종전의 행위를 개정 전의 법에 의하여 처벌토록 한 조항)

○ 시혜적 소급입법을 할 것인지의 여부는 입법재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있고, 그 결정이 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 헌법에 위반되지 않는다. (관련 결정례 : 헌재 1995. 12. 28. 95헌마196, 판례집 7-2, 893, 899-901; 헌재 1998. 11. 26. 97헌바65, 판례집 10-2, 685, 693-696)

○ 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 공선법 개정시, 예비후보자 제도 신설에 따라 예비후보자로 등록한 경우에는 일정한 기간부터 선거사무소 설치 허용(제60조의3 제1호, 제61조 제1항) 및 명함배포행위 허용(제60조의3 제2호)과 3인의 선거사무원을 둘 수 있게 되어(제62조 제3항) 이들에 대하여도 선거사무원에게 수당과 실비를 지급할 수 있는 규정(제135조 제3항)에 따라 수당과 실비를 지급할 수 있어 이 사건 법률조항들로 처벌하는 행위는 사실상 축소되는 등 달라질 수 있는 여지가 생기게 되었다.

다만, 2004. 3. 12. 공선법 개정 이유는 공직선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정히 치러지도록 각종 제도적 장치를 신설·보완하고, 합동연설회 및 정당·후보자등에 의한 연설회를 폐지하는 대신 신문·방송 등 각종 미디어를 통한 선거운동을 확대하며, 고비용 선거구조를 혁신하고 선거비용 지출을 투명화하고, 관할 선관위에 미리 등록하도록 하는 예비후보자를 두어 법이 정한 범위 내에서 홍보 등 선거관련 행위를 하도록 함으로써 정치신인의 정치등용의 문을 넓히는 등 새로운 선거풍토를 조성함으로써 정치문화를 선진화하고자 함에 있었던 것이지, 공직선거사범에 대한 처벌을 완화하거나 축소하려한 것이 아니다.

○ 청구인은 이 사건 법률조항들이 개정되어 자신의 행위가 개정된 법률에 의하면 처벌되지 아니하는 행위라고 주장하나, 청구인의 행위는 개정법률에 의하더라도 여전히 처벌되는 행위이며, 다만, 개정 공선법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것)이 예비후보자등록제도를 신설(제60조의2)함으로써 예비후보자로 등록한 자들에 대하여는 일정시점부터 명함 배포를 허용함으로써 이 사건 법률조항들로 처벌하지 않게 된 것으로 이는 위 제도 신설 및 법률개정에 따른 효과일뿐, 청구인이 후에 도입된 위 예비후보자제도를 이용해서 행위를 한 것으로 당연히 전제하거나 의제하여 청구인의 행위가 처벌되지 아니하는 행위라고 보기 어렵다.

○ 위와 같은 개정 취지와 깨끗하고 공명한 선거풍토 확립을 위해서는 공직선거사범에 대한 엄격한 처벌이 필요하다는 국민의 법감정, 민주적이고 선진적인 선거문화 정착이라는 국민의 염원 등 제반사정을 고려한다면, 시혜적 소급입법을 하지 아니하였다하여 입법형성에 관한 합리적 재량의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없으므로 위 부칙 조항이 헌법에 규정한 평등원칙이나 평등권, 선거운동의 기회균등원칙, 소급입법에 의한 참정권 제한, 공무담임권 등에 위반된다고 볼 수 없다.

나. 구 공선법 제255조 제1항 제13호 및 제89조 제1항(유사기관설치 금지 및 처벌조항)

○ 이미 우리 헌법재판소는 이 사건 법률조항들에 대하여 합헌결정을 하였는데, 그 요지는 선거에서의 과열경쟁과 낭비를 방지하고 각 선거후보자간의 균등한 기회를 보장하기 위한 것으로서, 예외규정에 의하여 무소속 후보자가 정당후보자에 비하여 선거운동의 자유가 상대적으로 제한된다고 볼 수도 있으나, 이는 정당제 민주주의에서 정당의 활동을 보호하기 위해 허용된 규정으로서 그 차별은 합리적 근거가 있다는 것이다.(관련 결정례 : 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마193, 판례집 13-2, 526, 538-539; 헌재 1996. 3. 28. 96헌마9등, 판례집 8-1, 289, 307-309)

○ 이 사건에 있어서 위 각 결정과 달리 판단할 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니하므로 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니한다.

다. 구 공선법 제255조 제2항 제5호 및 제93조 제1항(탈법방법에 의한 문서배부 금지 및 처벌조항)

○ 우리 재판소는 구 공선법(1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정되고, 2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항에 대하여 합헌결정을 선고한 바 있는데 그 요지는 위 조항은 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’라는 전제하에 일정행위를 제한하고 있고 이러한 제한은 선거의 공정성 확보를 위한 필요·최소한의 불가피한 조치로서 과잉금지의 원칙에 반하거나 기본권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없다는 것이다.(관련 결정례 : 헌재 2002. 5. 30. 2001헌바58, 499, 505-507; 헌재 2001. 8. 30. 99헌바92등, 판례집 13-2, 174, 193-206; 헌재 2001. 12. 20. 2000헌바96 등, 판례집 13-2, 830, 847-848)

○ 이 사건에 대하여 살펴보면, 위 공선법 제93조 제1항은 위 각 합헌결정 이후 2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정되어 ‘다만, 선거기간 중 후보자의 성명·사진·주소·전화번호·학력·경력·현직을 게재한 길이 9센티미터 너비 5센티미터 이내의 명함을 후보자가 직접 주는 경우에는 그러하지 아니하다.’는 내용의 단서조항이 신설되었는데, 청구인은 이 사건 법률조항에 따라 정치 신인의 경우 선거기간 외에는 명함배포도 할 수 없게 되어 의정활동 보고가 허용된 현역국회의원과 차별적으로 대우하여 평등권 등을 침해하고, 그 후 또다시 개정된 공선법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것)이 예비후보자등록 제도를 신설하면서 선거일 120일 전부터 명함 배포를 허용한 점에 비추어 입법목적의 정당성이 없는 등 이 사건 법률조항들이 헌법에 위반된다고 주장한다.

○ 이 사건 법률조항은 원칙적으로 ‘누구든지’ 선거일 전 180일부터 선거일까지 … 문서·도화 등의 배부·첩부 등을 하지 못한다고 규정함으로써 선거운동의 특정한 방법에 대한 제한만을 하고 있고, 행위주체에 대하여 제한이 없다. 다만, 단서조항에 ‘선거기간 중’ ‘후보자’의 경우에는 명함을 배포할 수 있도록 하고 있어 일정기간 후보자라는 일정한 주체에 대하여만 예외조항을 두고 있다.

즉, 모든 후보자는 선거기간 중에 명함을 배포할 수 있도록 하고, 후보자 아닌 자의 경우에는 누구라도 명함을 배포할 수 없는바, 이와 같은 규정을 둔 취지는 선거과열을 방지하고 공정한 선거를 위해 선거운동의 실질적인 기회균등을 위한 것인데, 다만 종전에는 선거에 영향을 미치게 하기 위한 명함을 ‘누구든지’ 전혀 배포하지 못하도록 함으로써 정치신인인 후보자의 경우 선거기간에라도 자신을 알릴 기회가 적었다는 비판이 있었던바, 명함 제작에 그다지 비용이 많이 들지도 않으며, 후보자의 경우에 선거기간에만 일정한 규격의 명함을 배포하도록 하는 경우 선거의 과열경쟁이나 공정한 선거에 그다지 영향을 미치지 아니하다는 국민적 공감대가 형성되고 개정 여론이 대두됨에 따라 2002. 3. 7. 법 개정시 예외적으로 선거기간중 후보자의 명함 배포행위에 대해서만 인정하게 된 것이다.

○ 합헌결정 이후 위와 같이 단서조항이 새로 삽입되는 개정이 있었으나, 위 단서조항은 모든 후보자에 대하여 동일하게 같은 조건하에 명함배포를 허용하고, 후보자 아닌 모든 자에게는 명함배포를 허용하지 아니함으로써 후보자와 후보자 아닌 자간에 차이를 두는 것으로서 이는 앞서 본 입법취지 등을 고려할 때 합리적인 차별이라고 할 수 있으며, 또한 명함 배포를 선거기간 중에 한하여 후보자등록을 마친 후보자 모두에게 허용하고 있어, 선거후보자로 등록하기 전에는 후보자가 되고자 하는 자를 포함하여 ‘누구든지’ 선거에 영향을 미치게 하기 위한 명함 배포가 허용되지 아니하므로 청구인으로서는 이 사건 법률조항에 의하여 그 누구와 대비하여 보아도 부당한 차별대우를 받지 아니한다.

○ 또한 청구인이 2004. 3. 12. 개정된 공선법이 예비후보자제도를 둠으로써 선거일전 120일부터 명함배포를 허용하는 점에 비추어, 이 사건 법률조항은 위헌적인 규정이라고 주장하나, 위와 같이 개정하였다는 사유만으로 앞서 본 위 조항의 입법목적의 정당성이 없어졌다고 볼 수 없고, 예비후보자의 명함배포는 앞서 본 바와 같이 개정된 공선법이 예비후보자제도 신설 및 이들에 대해 명함 배포를 일정한 요건 하에 허용함에 따른 것이므로, 이 사건 법률조항으로 인한 차별의 문제도 아니라고 할 것이어서, 위 조항이 평등권이나 선거운동의 기회균등의 원칙에 반한다거나 청구인 주장의 기본권을 침해하는 등 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

라. 구 공선법 제230조 제1항 제4호 및 제135조 제3항(선거운동 관련 금품제공 등 금지 및 처벌조항)

○ 우리 재판소는 종전에 이 조항에 의한 제한은 선거운동의 자유와 공정을 보장하기 위한 제도적 장치로서의 의미를 가질 뿐 아니라, 선거운동과 관련하여 금품 등 재산상의 이익을 제공하는 부분에 국한하여 제한이 이루어지므로 이로써 선거운동의 자유가 전혀 무의미해지거나 형해화된다고 단정할 수 없다며 합헌결정을 선고한 바 있다.(관련 결정례 : 헌재 2002. 4. 25. 2001헌바26, 판례집 14-1, 301, 321-330)

○ 2004. 3. 12. 공선법 개정으로 예비후보자로 등록한 경우에는 선거사무장을 포함하여 3인 이내의 선거사무원을 두고 그 선거사무원들에게 수당을 지급하고, 실비를 보상할 수 있게 되어, 법 개정 이후에는 예비후보자로 등록한 경우 위와 같은 수당, 실비 등을 지급하더라도 이 사건 법률조항에 의하여 처벌되지 아니하는 행위로 되었으나, 이는 개정된 공선법이 예비후보자등록제도를 신설하여 예비후보자들로 하여금 알릴 기회를 확대하고 선거준비를 위해 최소한의 범위에서 선거사무원을 두고 수당과 실비를 지급토록 한 데 따른 것으로서, 위와 같이 개정이 되었다는 이유만으로 이 사건 법률조항이 헌법에 위배된 것이라고 볼 수 없다.