[판례]새만금간척사업에대한 정부조치계획의확정발표 등 취소(각하,2001헌마579)

 

새만금간척사업에대한 정부조치계획의확정발표 등 취소

(각하)(2003.01.30,2001헌마579)

헌법재판소 전원재판부(主審 金榮一 裁判官)는 2003년 1월 30일(목) 새만금간척사업에 대한 정부조치계획의 확정·발표 등의 취소를 구하는 헌법소원심판에 대하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 각하 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

(1) 이른바 새만금간척종합개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)이란 1991년부터 2011년까지(외곽시설: 1991년∼2004년, 내부개답: 2004년∼2011년) 전라북도 김제시, 군산시, 부안군의 1도 2시 1군 19읍·면·동을 사업구역으로 하여, 군산시, 김제시, 부안군에 인접한 하구해역 40,100㏊를 막아 28,300㏊의 토지와 11,800㏊의 담수호를 조성하는 사업을 말한다.

먼저 농림수산부장관은 1989. 11. 6. 간척농지개발, 수자원확보, 지역종합개발, 복지농어촌건설을 사업목적으로 하고, 전라북도 부안군, 김제군, 옥구군(1도 3군 17읍면)을 사업구역으로 하며, 농업개발 20,450㏊, 수산개발 2,000㏊, 농촌도시 800㏊, 도로·구거 등 5,050㏊, 담수호 11,800㏊의 합계 40,100㏊를 개발면적으로 하고, 방조제(8조 32.8㎞), 배수갑문(2개소 470.4㎞), 저수지(1개소), 연락수로(16.2㎞), 방수제(6조 138.3㎞), 양배수장(13개소), 용배수로(320㎞) 등을 주요시설로 하여 사업소요기간 1991년부터 2004년까지(외곽공사: 1991년∼1998년, 내부개발: 1999년∼2004년)의 '새만금지구 간척사업'의 기본계획을 확정하였다.

그 후 농림수산부장관은 1991. 8. 13. 구 농촌근대화촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 농촌근대화촉진법'이라 한다) 제93조에 의하여 사업시행자를 농림수산부장관으로, 사업목적을 간척종합개발·수자원개발로, 사업지구명을 이 사건 사업으로, 사업구역을 전라북도 군산시·부안군·김제군·옥구군으로, 사업면적(매립면적)을 40,100㏊로, 사업개요를 방조제 4조 33㎞, 배수갑문 2개소, 토지개발 28,300㏊, 담수호 11,800㏊, 관개배수 양·배수장 13개소로 하여 이 사건 사업시행계획을 수립하고, 같은 달 19. 위 같은 법 제94조에 의하여 이 사건 사업시행계획을 고시하였다.

그 다음 농림수산부장관은 구 행정권한의위임및위탁에관한규정(1994. 12. 23. 대통령령 제14438호로 개정되기 전의 것) 제41조 제9항에 따라 건설부장관의 권한을 위임받아, 1991. 10. 17. 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 공유수면매립법'이라 한다) 제4조, 제29조 및 동법시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제16073호로 개정되기 전의 것) 제34조의 규정에 의하여 농림수산부장관에게 이 사건 사업과 관련하여 공유수면매립면허처분을 하고, 같은 달 22. 구 공유수면매립법 제7조 및 동법시행령 제12조 제1항의 규정에 의하여 위 공유수면매립을 면허하였음을 고시하였다.

그리고 농림수산부장관은 사업시행자의 지위에서 1991. 11. 13. 구 농촌근대화촉진법에 의한 사업시행인가권자인 농림수산부장관에게 이 사건 사업의 시행인가를 신청하여, 위 같은 법 제96조, 구 공유수면매립법 제9조의 2에 의한 농림수산부장관의 이 사건 사업 시행인가처분이 있었고, 같은 달 16. 그 시행인가가 고시되었다.

그리하여 1991. 11. 28. 이 사건 사업의 공사가 착공된 이래 1992. 6. 10. 제2·3·4호 방조제 공사가 착공되었고, 1994. 7. 25. 제1·3호 방조제 사석제 끝막이 공사가 완공되었으며, 1998. 12. 30. 제1호 방조제가 완공되는 등 1999년까지 방조제 33㎞ 중 19.1㎞가 완공되었다.

(2) 그런데 1998년부터 녹색연합, 환경운동연합 등의 환경관련 시민운동단체가 이 사건 사업 시행에 따른 환경영향, 수질, 경제성 등에 대하여 문제를 제기하면서 이를 공정하게 조사·평가하기 위한 민관공동조사단의 구성을 요구하였다. 이에 정부는 민관공동조사단을 구성하였고, 그 민관공동조사단은 1999. 5. 1.부터 2000. 6. 30.까지 14개월간에 걸쳐 환경정책, 경제성, 수질보전대책 등 3개 분과로 나누어 조사를 실시한 후 종합의견을 작성하여 2000. 8. 18. 정부에 제출하였다.

이에 피청구인 국무총리는 2001. 5. 25. 위 민관공동조사단의 보고서, 관계부처의 검토결과 국내의 여건, 국가이익 등을 종합적으로 고려하여, 이 사건 사업에 대한 정부조치계획을 발표하였고, 그 조치계획 내에 관계부처별 주요조치사항을 포함시키고, 관계부처별로 이에 대한 세부실천계획을 2001. 7.말까지 마련하여 추진할 것을 지시하였다. 이에 국무총리 소속 국무조정실, 농림부, 환경부, 해양수산부, 행정자치부, 기획예산처, 전라북도 등 관계부처는 차관회의와 실무회의 등을 거쳐 2001. 8. 6. 이 사건 사업 후속 세부실천계획을 발표하였다.

(3) 청구인들은 이 사건 사업의 시행지역이나 관련 환경영향평가의 대상지역 주민들이거나 환경단체 회원, 종교인 및 일반시민들인바, 피청구인 국무총리의 2001. 5. 25.자 '새만금 간척사업에 대한 정부조치계획'의 확정·발표 및 같은 달 26.자 위 계획에 관한 지시사항시달과 피청구인 농림부장관의 2001. 8. 6.자 '새만금 사업 후속 세부실천계획'의 확정·발표, 그리고 이 사건 사업의 재개 등의 행위로 인하여, 청구인들의 환경권, 직업의 자유, 주거 및 거주·이전의 자유 등을 침해받았다고 하여, 그 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 국무총리의 2001. 5. 25.자 '새만금 간척사업에 대한 정부조치계획' 및 같은 달 26.자 위 계획에 관한 지시사항시달과 농림부장관의 2001. 8. 6.자 '새만금 사업 후속 세부실천계획', 그리고 이 사건 사업의 재개행위 등의 위헌여부이다.

3. 결정이유의 요지

헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면, "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다."고 규정하고 있다. 그리고, 헌법 제86조 제2항에 의하면, "국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다."라고 규정하고 있다. 그리고 정부조직법 제19조에 의하면, "국무총리는 대통령의 명을 받아 각 중앙행정기관의 장을 지휘·감독하고(제1항), 중앙행정기관의 장의 명령이나 처분이 위법 또는 부당하다고 인정할 때에는 대통령의 승인을 얻어 이를 중지 또는 취소할 수 있다."고 규정하고 있다(제2항).

그런데 피청구인 국무총리의 위 정부조치계획의 주요골자는 그 조치계획으로 당초 새만금사업 시행계획의 사업시행자, 사업목적, 사업구역, 사업면적, 사업개요, 사업기간 및 총사업비 등 그 사업의 근간을 변경시키는 것이 아니고, 다만, 이 새만금사업과 관련하여 발생되는 환경·수질문제에 대하여 구체적인 보완대책과 실천계획을 수립하여 추진하고, 농림부·환경부·해양수산부 등 관계부처에 대하여 특히 환경·수질과 관련하여 조치하여야 할 주요사항을 지시하는 것을 내용으로 하고 있다.

그리고 피청구인 농림부장관의 후속 세부실천계획 역시 위 피청구인 국무총리의 정부조치계획에 입각하여 그 지시사항시달에 응하여 수질보전대책, 새만금내부 친환경간척계획, 해양환경보전대책 등 후속 세부실천계획을 수립한 것에 다름 아닐 뿐, 농림부장관의 당초 새만금사업에 관한 기존계획을 수정·변경하여 청구인 등의 권리·의무에 영향을 미치는 새로운 사항을 정한 것이 아니라고 할 것이다.

그렇다면, 결국 피청구인 국무총리의 이 사건 정부조치계획 및 지시사항시달은 이 사건 사업에 관한 국무총리의 관계부처에 대한 지휘·감독권의 행사(정부조직법 제19조)의 일환으로 행해진 것으로, 당초 농림수산부장관의 새만금간척종합개발사업을 변경시키거나 그 사업을 대체하는 것이 아니라, 동 사업을 계획대로 계속 시행하되, 다만, 환경친화적인 개발이 되도록 관계부처에 보완대책을 수립·추진하라는 것을 내용으로 하고 있고, 피청구인 농림부장관의 이 사건 후속 세부실천계획 또한 위 국무총리의 지시사항을 이행한 실천계획을 정한 것으로, 이 사건 사업에 대한 환경친화적인 개발의 이행계획을 내용으로 하고 있으며, 이 사건 사업에 대한 공사재개행위는 당초 이 사건 사업계획에 따라 진행되다 중단된 공사를 재개하는 것에 불과하여, 위 각 행위 자체로 독립하여 새로이 직접 청구인들의 기본권을 침해하고 있는 것이 아니므로, 피청구인들의 위 각 행위는 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력행사에 해당되지 아니한다고 할 것이다.

가사, 청구인의 청구 중 당초의 이 사건 사업계획에 대한 위헌확인 청구가 포함되었다고 보더라도, 위에서 본 바와 같이 이 사건 사업계획은 1989. 11. 6. 기본계획이 확정되었고, 1991. 8. 13. 시행계획이 수립되어, 그에 따라 같은 해 10. 22. 공유수면매립면허처분이 고시되었고, 같은 해 11. 16. 사업시행인가처분이 고시되었으므로, 2001. 8. 22.에 청구된 이 부분 청구는 이미 청구기간이 도과되었음이 날짜 계산상 분명하며, 한편 이 사건 공유수면매립면허처분이나 사업시행인가처분에 대하여는 행정심판이나 행정소송의 대상이 되어 법원의 재판관할 하에 있는 것이므로, 헌법소원심판의 대상이 되지 아니한다고 할 것이다.