[판례]노동조합및노동관계조정법 제7조 제3항 등 위헌소원 (93조1호,청원경찰법10조2항)(합헌,2004헌바9)

 

노동조합및노동관계조정법 제7조 제3항 등 위헌소원 (93조1호,청원경찰법10조2항)(합헌)(2008.07.31,2004헌바9)

헌법재판소 전원재판부는 2008년 7월 31일 노동조합 및 노동관계조정법에 따라 설립된 노동조합이 아니면 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없도록 하고, 이에 위반할 경우 형사처벌을 하도록 규정한 노동조합 및 노동관계조정법 제7조 제3항, 제93조 제1호에 대하여 재판관 전원일치로,

청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반하여 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적 행위를 한 자를 형사처벌하도록 규정한 청원경찰법 제11조에 대하여 4(합헌) : 1(한정위헌) : 4(위헌)의 의견으로 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

노동조합설립 신고주의를 기초로 하는 위 노동조합 및 노동관계조정법 조항이 과잉금지의 원칙에 위배되어 청구인의 단결권을 침해하거나 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없으며, 위 청원경찰법 조항도 과잉금지의 원칙에 위배되어 청구인들의 근로3권을 침해한다고 보기 어렵다는 것이 그 결정이유이다.

1. 사건의 개요

‘○○항공 운항승무원 노동조합’(이하 ‘조종사 노동조합’이라 한다)은 주식회사 ○○항공(이하 ‘○○항공’이라 한다) 소속 조종사들로 구성된 노동조합이고, 청구인 이○○는 그 위원장, 하○○은 부위원장, 이○○은 사무국장이다.

청구인 이○○은 1999. 5. 경 ○○항공 조종사들 모임의 회장으로 당선된 후 1999. 8. 30. 설립총회를 개최하여 조종사 노동조합을 결성하고, 1999. 8. 31. 서울남부지방노동사무소에 노동조합 설립신고서를 제출하였으나, 조종사들이 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다)상 사용자의 지위에 있고 이들 가운데 대부분이 청원경찰로 임명되었다는 이유로 반려되었다.

청구인들은 ○○항공에 청원경찰의 신분을 해지하여 줄 것을 요청하였다가 거부되자, 2000. 2. 17. 보관하고 있던 조합원 1,068명의 청원경찰 관계 해지신청서를 ○○항공에 제출하고, 2000. 3. 21. 서울남부지방노동사무소에 다시 노동조합 설립신고서를 제출하였으나 이 또한 반려되었다.

그러자 청구인들은 2000. 5. 19.부터 2000. 5. 30.까지 ○○항공 본사 및 서소문영업소 앞에서 조종사 노동조합을 인정하여 줄 것을 촉구하는 집회를 개최하였고, 그 결과 ○○항공 조종사들에 대한 청원경찰의 신분이 해지되고, 청구인들은 2000. 5. 31. 서울남부지방노동사무소로부터 조종사 노동조합의 설립신고증을 교부받았다.

그런데 서울지방검찰청 남부지청 검사는 청구인들이 위와 같이 조종사 노동조합을 인정하여 줄 것을 촉구하는 집회를 개최하여 ○○항공의 업무를 방해하고, 청구인 이○○가 조종사 노동조합이 설립되기 전인 2000. 5. 19. ○○항공 건물 앞에서 기자회견을 하면서 조종사 노동조합 명의로 된 보도자료를 배포하였으며, 2000. 5. 26. 한겨레신문에 조종사 노동조합 명의로 광고를 게재하여 노동조합이라는 명칭을 사용하고, 청구인 하○○, 이○○이 청원경찰로서 벌칙의 적용에 있어 공무원으로 의제되어 집단적 행위를 할 수 없음에도 위와 같이 조종사 노동조합을 인정하여 줄 것을 촉구하는 집회를 개최하여 공무이외의 일을 위한 집단적 행위를 하였다는 것 등을 내용으로 하여, 청구인들을 업무방해 등으로 기소하였다.

청구인들은 기소된 내용 중 이 사건에서 문제가 된 노동조합법 및 청원경찰법 위반 부분을 포함하여 대부분 유죄가 인정되어 항소심에서 징역 8월, 집행유예 2년 및 벌금 300만 원의 형을 각 선고받았고, 청구인들 및 검사가 모두 상고하여 현재 사건이 대법원에 계속 중이다.

한편 청구인들은 항소심 계속 중 노동조합법 제7조 제3항, 제93조 제1호와 구 청원경찰법(1973. 12. 31. 법률 제2666호로 전문개정되고, 2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항에 대하여 위헌제청신청을 하였으나, 법원은 2004. 1. 7. 판결을 선고하면서 위헌제청 신청을 기각하였고, 이에 청구인들은 같은 달 20. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

청구인들이 위헌제청신청을 한 구 청원경찰법 제10조 제2항은 항소심에서 검사의 공소장 변경에 따라 청원경찰법(2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것, 이하 ‘청원경찰법’이라 한다) 제11조로 변경되어 적용된바, 위 조항은 규율대상이 구 청원경찰법 조항과 사실상 같으면서 양형의 범위만이 축소된 것이므로, 직권으로 이 부분 심판대상을 청원경찰법 제11조로 변경하였다.

【노동조합 및 노동관계조정법 (1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것)】

제7조(노동조합의 보호요건) ③이 법에 의하여 설립된 노동조합이 아니면 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없다.

제93조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 500만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제7조 제3항의 규정에 위반한 자

【청원경찰법 (2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것)】

제11조(벌칙) 청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다.

3. 결정이유의 요지

가. 노동조합법 조항에 대하여

노동조합법 제12조 제4항이 노조설립 신고주의를 규정하고 있어, 행정관청이 근로자 단결체의 노동조합 설립신고서를 수리하지 않거나 반려하는 경우, 그 단결체가 노동조합으로서의 실질을 가지고 있는지 여부나 행정관청의 반려처분이 위법한지 여부와는 관계없이 당해 단결체는 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없고, 이에 위반할 경우 형사처벌을 받게 되므로, 이 사건 노동조합법 조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙을 위배하여 헌법상 단결체를 이룬 근로자들의 단결권을 침해하는지 여부 및 신고행위와 행정관청의 설립신고서 수리를 기준으로 설립신고를 마치지 못한 근로자의 단결체를 노동조합과 차별하여 헌법상 단결체를 이룬 근로자들의 평등권을 침해하는지 여부가 이 사건의 쟁점이다.

먼저, 단결권의 침해 여부에 관하여 보건대, 노동조합설립 신고주의를 기초로 하는 이 사건 노동조합법 조항은 노동조합법에 따른 적법한 노동조합의 설립을 유도하기 위한 것으로 입법목적이 정당하고, 형식적인 요건을 갖추지 못한 단결체에 대하여 노동조합이라는 명칭 사용을 금하고 위반시 형사상 제재를 가함으로써 합법적인 노동조합의 설립을 촉진하고자 하는 것으로 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단으로 볼 수 있으며, 그로 인하여 근로자들이나 단결체가 입는 손해는 노동조합의 명칭을 사용하지 못하고 명칭사용을 위하여 노동조합 설립신고를 해야만 하는 불편함 정도인데 반하여, 실질적인 요건을 갖추지 못한 여러 단결체의 난립을 막고 노동조합의 공신력을 줄 수 있어 근로자의 단결권을 강화하는 효과도 있으며, 노동행정에 편의를 기할 수 있는등 공익이 매우 커서 법익의 균형성도 갖추었다.

뿐만 아니라, 단순한 행정상의 제재수단만으로 위와 같은 명칭사용을 효과적으로 방지하기 어려운 우리의 노동현실 하에서 위 조항이 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 입법권의 행사에 해당한다고 보기 어려우며, 위 조항이 법정형으로 500만 원 이하의 벌금형만을 정하고 있어 과잉형벌의 문제가 발생한다고 보기도 어려워 책임과 형벌의 비례원칙에 반하는 것으로도 볼 수 없다.

다음으로 평등권 침해 여부에 관하여 보건대, 어떤 단결체가 행정관청에 신고를 하기 전에는 실질적인 요건을 갖추었는지 알 수 있는 방법이 없고, 많은 단결체가 서로 실질적인 요건을 갖추었다고 주장하는 상황에서는 혼란이 야기될 수 있으므로, 입법자로서는 공신력 있는 행정관청의 확인을 받은 단결체에 대하여만 진정한 노동조합으로서 보호를 한다는 의미에서 이 사건과 같은 규정을 둘 수 있고, 이는 정당한 입법재량의 행사범위 내에 속한다.

또한 차별의 내용은 노동조합의 명칭을 사용하는 데 대한 것으로서 이를 위반하는 경우에 형사처벌을 받기는 하나, 기본적으로 명칭을 사용하는 것 자체가 단결권의 본질적인 내용이라고 보기는 어렵고 단지 넓은 의미에서 단결권을 제한하는 정도에 지나지 아니하여 차별로 인한 불이익의 내용과 정도가 그리 크다고 할 수 없다.

한편 실질적인 요건을 갖춘 헌법상 근로자의 단결체라면 언제라도 행정관청에 신고함으로써 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 있는 지위를 획득할 수 있고, 행정관청의 심사도 비교적 간단하여 그 신고과정이나 절차가 단결체에게 부담이 될 정도로 복잡하거나 실질적이라고 보기도 어려울 뿐만 아니라, 행정관청으로서도 정식으로 설립신고를 마친 노동조합으로 하여금 그 때부터 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 있도록 하고, 이를 주된 보호대상으로 삼음으로써 적법한 노동조합의 설립을 촉진시키고 노동행정의 객관성과 명확성을 담보할 수 있을 것이므로, 노동조합법상 설립신고를 마쳤는지 여부를 기준으로 명칭의 사용여부를 결정함으로써 차별취급을 하는 것에는 합리적인 이유가 있다 할 것이다.

따라서, 이 사건 노동조합법 조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 단결권을 침해한다거나, 설립신고를 마친 노동조합과 그렇지 아니한 헌법상 근로자들의 단결체를 자의적으로 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.

나. 청원경찰법 조항에 대하여

(1) 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 합헌의견

이 사건 청원경찰법 조항은 청원경찰의 근로3권을 제한함으로써 청원경찰들이 관리하는 국가 등의 중요시설의 안전을 기하려고 하는 것으로서 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있고, 위와 같은 수단이 그 입법목적에 기여할 수 있음은 분명하므로 수단의 적정성도 인정할 수 있다. 청원경찰 업무의 특성상 단결권행사나 단체교섭권의 행사만으로도 시설의 경비업무에 지장을 초래할 가능성이 높고, 청원경찰에 대한 신분보장과 그 업무의 강한 공공성, 무기를 휴대하고 경찰관의 직무를 수행하는 업무수행의 특수성 등을 고려할 때, 군인이나 경찰관과 마찬가지로 청원경찰에 대하여도 단체행동권뿐만 아니라 단결권과 단체교섭권도 제한할 필요성이 충분히 인정되므로, 제한의 필요성과 피해의 최소성도 갖추었다. 또한 위 조항으로 인하여 청원경찰은 근로3권을 전혀 갖지 못하는 불이익을 받게 되나, 반면 국가나 사회의 중추를 이루는 중요시설의 운영에 안정을 기함으로써 얻게 되는 국가안전보장, 질서유지 등의 공익이 매우 크므로 법익의 균형성도 갖추었다.

한편, 유사한 집단행위 또는 쟁의행위에 대한 처벌규정에 비추어 볼 때 과잉형벌의 문제를 제기한다고 볼 수 없고, 오히려 위반한 근로3권의 내용에 따라 알맞은 형벌을 선고할 수 있으므로, 형벌체계상의 균형을 상실하였다거나 책임과 형벌간의 비례원칙에 위반된다고 보기도 어렵다.

따라서, 이 사건 청원경찰법 조항은 과잉금지의 원칙이나 책임과 형벌 간의 비례성 원칙에 위반되지 아니하므로, 헌법에 위반되지 아니한다.

(2) 재판관 조대현의 한정위헌의견

청원경찰법 제11조를 청원경찰의 경비업무에 지장을 주지 않는 경우에도 청원경찰에게 적용하는 것은 헌법 제33조 제1항에 위반된다.

청원경찰은 원래 공무원이 아니라 고용계약에 의한 근로자로서 헌법 제33조 제1항에 의하여 근로3권이 보장되고, 청원경찰은 국가 주요 시설의 경비를 임무로 하기 때문에 그 경비구역 안에 한하여 경비목적을 위하여 필요한 범위 안에서 경찰관의 직무집행에 관한 법률이 준용되므로, 국가공무원법 제66조 제1항도 청원경찰의 경비업무에 필요한 한도에서만 청원경찰에게 준용된다고 보아야 한다.

따라서 청원경찰의 경비업무에 지장을 주지 않는 경우에도 국가공무원법 제66조 제1항을 청원경찰에게 준용하여 청원경찰의 노동운동 기타 집단적 행위를 금지하고 처벌하는 것은 헌법 제33조 제1항에 의하여 청원경찰에게 보장되는 근로자의 기본권을 제한 필요성의 한도를 넘어서 제한하는 것으로서, 기본권 제한의 과잉금지를 규정한 헌법 제37조 제2항에 위반된다.

(3) 재판관 4인의 위헌의견

(가) 재판관 이강국, 재판관 민형기의 위헌의견

헌법 제33조는 근로자의 근로3권을 보장하면서, 다만 공무원은 법률이 정하는 자에 한하여 근로3권을 가지고, 법률이 정하는 주요 방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으므로, 일반 근로자의 근로3권은 주요 방위산업체 근로자의 단체행동권을 제외하고는 원칙적으로 제한되어서는 아니 되고, 다만 법률이 정한 자 이외의 공무원은 근로3권의 주체가 되지 못할 뿐이다.

청원경찰은 업무의 내용이 경찰공무원과 유사하나, 청원경찰을 법률이 정하는 바에 따라 근로3권이 제한적으로만 인정되는 헌법 제33조 제2항의 공무원으로 보거나 그러한 공무원으로 의제할 수 있는 것은 아니므로, 어디까지나 일반근로자에 불과한 청원경찰에게는 기본적으로 헌법 제33조 제1항의 근로3권이 보장되어야 한다.

청원경찰이 공무원과 유사하게 보수나 징계 등에 있어서 일정한 신분보장을 받고는 있으나, 그 수준은 일반적인 공무원에 비하면 매우 낮으므로 청원경찰의 근로조건의 향상을 위하여 근로3권이 보장되어야 할 필요성이 높은데다, 그 동안 금지되어 왔던 사립학교나 국․공립학교 교사 또는 일부 공무원에게 단결권과 단체교섭권이 인정되기에 이른 상황에서 공무원의 신분을 갖지 아니한 민간인인 청원경찰의 근로3권을 모두 부인하는 것은 현실의 변화에도 역행한다.

일반 근로자인 청원경찰의 경우에도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 근로3권을 제한할 수 있고, 청원경찰의 업무가 강한 공공성을 갖고 있어 근로3권을 제한하는 근거가 될 수는 있으나, 이러한 사유가 청원경찰의 근로3권 전부를 부정하는 주된 근거로 작용할 수는 없다.

국가의 안전보장이나 질서유지와 관련하여 청원경찰의 업무가 주요방위산업체 근로자들의 업무나 철도, 고속버스, 지하철과 같은 대중교통의 영역이나 자동차, 조선 등과 같은 국가 주요산업 영역에 있어서의 업무에 비하여 그 공공성이 월등하다고 단정할 수 없으므로, 청원경찰 업무의 공공성을 이유로 하여 청원경찰의 근로3권을 모두 제한하는 것은 과잉제한이라고 할 수 있고, 청원경찰이 수행하는 업무는 경찰공무원의 업무와 거의 동일하고 그 외 의무부담에 있어서도 일반적인 공무원과 큰 차이가 없음에도 불구하고, 법률상으로는 공무원 신분을 부여하지 않고 신분보장 또한 공무원에 미치지 못하고 있음은 물론, 여기에서 나아가 근로3권을 전부 박탈하고 있는 것은 형평에 어긋나며,

이 사건 청원경찰법 조항으로 인하여 중요시설 경비에 안정을 기할 수 있음은 분명하나, 그로 인하여 청원경찰이 받는 불이익은 근로3권을 전혀 누리지 못하는 기본권에 대한 중대한 제한임을 고려할 때 이 사건 청원경찰법조항은 법익의 균형성을 갖추었다고 볼 수 없다.

다만, 청원경찰의 업무의 내용과 성격을 고려할 때 직접행동을 수반하지 않는 단결권과 단체교섭권을 인정하더라도 경비하는 시설의 안전을 유지하는 데에 큰 지장은 없어 보이나, 단체행동권만큼은 경비업무에 지장을 초래할 가능성이 매우 크므로 이를 제한할 수 있다.

결국 이 사건 청원경찰법 조항이 공무원이 아닌 일반 근로자에 불과한 청구인들을 공무원과 동일하게 취급하여 근로3권 중 단체행동권뿐만 아니라 단결권, 단체교섭권까지 제한하는 것은 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이므로, 이 사건 청원경찰법 조항 중 청구인들의 단결권, 단체교섭권을 제한하는 부분은 헌법에 위반된다.

(나) 재판관 김종대, 재판관 송두환의 위헌의견

재판관 이강국, 재판관 민형기의 위헌의견과 결론을 같이 하나 다만 그 이유 중 일부를 달리하여, 이 사건 청원경찰법 조항이 일반 근로자에 불과한 청원경찰에 대하여 일체의 노동기본권을 갖지 못하도록 제한하고 있다는 점에서 과잉금지의 원칙에 위배되어 위헌이라는 의견이다.

청원경찰은 공무원이 아닌 일반 근로자이고 그 신분보장 수준이 공무원과 달리 불안정하여 근로조건 향상을 위한 근로3권 보장의 필요성이 높으므로, 청원경찰 업무에 공공성이 있다는 이유만으로 공무원과 똑같이 일체의 노동기본권을 갖지 못하도록 규정한 것은, 기본권침해의 최소성 및 법익균형성을 갖춘 것으로 볼 수 없다. 더구나 ‘공무원의 노동조합설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되어, 국가공무원법 제66조 제1항의 ‘노동운동 기타 집단적 행위’의 포괄적 금지규정에도 불구하고, 일정 범위의 공무원에게 일정 범위의 노동기본권이 허용된 것과 대비하여 보면, 청원경찰의 경우에 위 국가공무원법 조항의 노동기본권 제한 규정이 그대로 적용되고, 그에 위반하는 경우 형사처벌 대상으로 되는 것은 부당하다.

청원경찰이 근로자로서 가지는 근로3권도 헌법 제37조 제2항에 의하여 그 제한이 가능하나, 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 어느 정도의 제한을 할 것인가는 입법자인 국회가 여러 요소들을 고려하여 적절한 재량판단하에 결정할 문제이고, 헌법재판소가 단결권, 단체교섭권의 제한은 아니 되고 단체행동권의 제한, 금지는 된다는 식으로 미리 일률적인 기준을 제시할 사항은 아니라 할 것이므로, 이러한 의미에서 앞서의 위헌의견과는 그 이유의 일부를 달리한다.

4. 이 사건 청원경찰법 조항에 대하여는 4인의 재판관이 헌법에 위반되지 않는다는 의견을, 4인의 재판관이 헌법에 위반된다는 의견을, 1인의 재판관이 한정위헌의 의견을 표시하여, 헌법에 위반된다거나 한정위헌이라는 의견이 다수였으나, 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호가 정한 위헌결정의 정족수(재판관 6인이상)를 채우지 못하여 합헌결정이 이루어졌다.