[판례]한국철도공사법 부칙 제8조 위헌확인(기각, 각하)(2007.07.26,2004헌마914)

 

한국철도공사법 부칙 제8조 위헌확인(기각, 각하)(2007.07.26,2004헌마914)

헌법재판소 전원재판부(주심 閔亨基 재판관)는 2007년 7월 26일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 한국철도공사법 부칙 제8조 제1항, 제3항 본문, 제5항에 대한 헌법소원심판청구에 대하여, ① 위 조항들의 적용대상자인 일부 청구인들 및 자기관련성이 없어진 일부 청구인들의 심판청구는 각하하고, ② 나머지 청구인의 심판청구는 기각하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

가. 철도산업의 경쟁력을 높이고 발전기반을 조성하여 철도산업의 효율성 및 공익성의 향상과 국민경제 발전에 이바지할 목적으로, 2003. 7. 29. 법률 제6955호로 철도산업발전기본법이 제정되어, 2003. 10. 30.부터 시행되었다.

이 법은 철도산업을 ‘철도시설’과 ‘철도운영’으로 양분하고, 철도청과 고속철도건설공단의 관련조직을 통폐합 또는 전환하여 구조개혁을 추진하되, 철도시설은 국가가 소유하는 것을 원칙으로 하여 그 건설 및 관리를 한국철도시설공단(이하 ‘시설공단’이라 한다)이 담당하고, 철도운영은 시장경제 원리에 따라 국가 이외의 자가 운영하는 것을 원칙으로 하여 그 관련사업의 경영을 한국철도공사(이하 ‘철도공사’라 한다)가 담당하도록 하였고, 이를 위하여 2003. 7. 29. 한국철도시설공단법(이하 ‘시설공단법’이라 한다)이, 2003. 12. 31. 법률 제7052호로 한국철도공사법(이하 ‘법’이라 한다)이 제정되어, 2004. 1. 1. 시설공단과 2005. 1. 1. 철도공사가 설립되었다.

나. 법 부칙 제7조는, 철도공사의 출범에 즈음하여, 철도청장은 그 소속 공무원 중 공무원의 신분을 계속 유지하려는 자와 철도공사의 직원으로 신분이 전환될 자를 확정하여 철도공사가 직원을 임용할 수 있도록 조치하고(제1항), 철도공사 설립 당시 공무원의 신분을 계속 유지하는 자 및 시설공단법에 의하여 시설공단 직원으로 임용된 자를 제외한 철도청 직원은 철도공사의 직원으로 임용하도록 하며(제2항), 이들이 철도공사 직원으로 임용된 때에는 공무원 신분에서 퇴직한 것으로 보도록 하였다(제4항).

다. 또 법 부칙 제8조는, 2003. 10. 29. 이전에 철도청 소속 공무원으로 재직(휴직 중인 자 포함)한 자 및 2003. 10. 29. 이전에 철도청 소속 공무원으로 재직하였다가 법 시행일인 2005. 1. 1. 이전에 철도청 소속 공무원으로 다시 임용된 자(이하 ‘2003. 10. 29. 이전 재직자’라 한다)가 공무원에서 퇴직하고 철도공사 또는 시설공단(이하 ‘철도공사 등’이라 한다)의 직원으로 임용되는 경우, 공무원연금법에 의한 재직기간이 20년 미만인 자가 철도공사 등의 직원으로 임용된 날부터 2월 이내에 공무원연금관리공단에 공무원연금법의 적용신청을 한 때에는 공무원연금법에 의한 재직기간이 20년이 될 때까지 공무원으로 봄으로써 공무원연금법의 적용을 부분적으로 인정하되, 다만 종래 공무원 신분에서 받을 수 있던 공무원연금법상의 여러 급여들을 그 요건과 내용에 있어 일부 제한하는 특례(이하 ‘공무원의제특례’라 한다)를 마련하였다.

라. 청구인들은 원래 철도청 소속 5급 이하 공무원들로, 그 중 전ㅇㅇ, 변ㅇㅇ, 정ㅇㅇ, 신ㅇㅇ, 김ㅇㅇ, 노ㅇㅇ(이하 ‘청구인 전ㅇㅇ 등’이라 한다)은 2003. 10. 29. 이전부터 재직하였고, 서ㅇㅇ, 최ㅇㅇ, 조ㅇㅇ는 2003. 10. 30. 이후 임용되었다.

마. 청구인들은 2004. 11. 25. 법 부칙 제8조 제1항, 제3항, 제5항이 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해하고 신뢰보호의 원칙에 위배된다며, 그 중 법 부칙 제8조 제1항에 대하여는 청구인들 모두가, 제3항, 제5항에 대하여는 청구인 전ㅇㅇ 등이 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다.

바. 그 후 청구인 서ㅇㅇ, 최ㅇㅇ은 2004. 12. 30. 타 부처로 전출되어 공무원의 신분을 그대로 유지하였고, 나머지 청구인들은 2005. 1. 1. 철도공사 설립과 동시에 그 직원으로 임용되어 공무원 신분에서 퇴직하게 되었다.

사. 2003. 10. 29. 이전의 재직자인 청구인 전ㅇㅇ 등은 법 부칙 제8조 제1항에 의하여 철도공사 직원으로 임용된 날로부터 2월 이내에 공무원연금법의 적용신청을 하여, 같은 조 제1항, 제3항 및 제5항의 적용을 받게 되었다.

2. 심판의 대상

청구인 전ㅇㅇ 등은 법 부칙 제8조 제3항 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 이들 모두 연봉제 대상의 공무원이 아니므로, 이 사건 심판대상을 위 조항 중 본문만으로 한정하기로 한다. 그렇다면 이 사건의 심판대상은 법 부칙 제8조 제1항, 제3항 본문, 제5항(이하 ‘이 사건 심판대상 조항’이라 한다)이다.

법 부칙 제8조 (철도청에서 퇴직하고 공사 또는 공단의 직원으로 임용된 자에 대한 공무원연금법의 적용에 관한 특례) ① 2003년 10월 29일 이전에 철도청 소속 공무원으로 재직(휴직 중인 자를 포함한다)한 자와 2003년 10월 29일 이전에 철도청 소속 공무원으로 재직했던 자로서 이 법 시행일 이전에 철도청 소속 공무원으로 새로이 임용된 자가 부칙 제7조 제2항 및 한국철도시설공단법 부칙 제8조 제1항의 규정에 의하여 공무원에서 퇴직하고 철도공사 또는 시설공단(이하 ‘철도공사 등’이라 한다)의 직원으로 임용되는 경우 공무원연금법(이하 이 조에서 ‘연금법’이라 한다)에 의한 재직기간이 20년 미만인 자는 철도공사 등의 직원으로 임용된 날부터 2월 이내에 연금법 제4조의 규정에 의하여 설립된 공무원연금관리공단(이하 이 조에서 ‘연금관리공단’이라 한다)에 연금법의 적용신청을 한 때에는 연금법에 의한 재직기간이 20년이 될 때까지 연금법 제3조 제1항 제1호의 규정에 의한 공무원으로 보되, 연금법 제42조의 규정에 의한 장기급여 중 퇴직급여ㆍ유족급여(유족보상금을 제외한다) 및 퇴직수당에 한하여 이를 지급한다.

③ 연금법 적용대상 직원의 연금법 제3조 제1항 제4호의 규정에 의한 보수월액은 철도공사 등의 직원으로 임용되기 전날의 공무원의 직급ㆍ호봉에서 계속 승급한 것으로 보아 획정한 호봉에 의하여 산정한 보수월액의 상당액으로 한다.

⑤ 연금법에 의한 재직기간이 20년에 도달한 연금법 적용대상 직원에 대하여는 연금법 제46조 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 때부터 퇴직연금을 지급한다.

1. 60세에 도달한 때

2. 철도공사 등의 정년에 도달한 때

3. 연금법 제46조 제1항 제5호에 해당한 때

4. 법률 제6328호 공무원연금법 중 개정법률 부칙 제10조 제2항에 해당한 때

3. 결정이유의 요지

가. 이 사건 심판대상 조항의 성격

철도청 소속 공무원 중 공무원연금법에 의한 재직기간이 20년 미만인 상태에서 철도공사 직원으로 임용되어 공무원 신분에서 퇴직하게 된 사람들은 공무원연금법 제50조 제1항에 의하여 공무원 재직기간을 철도공사의 재직기간으로 합산받아 나중에 철도공사로부터 합산된 기간에 해당하는 퇴직금을 수령하는데 그치고, 퇴직연금을 받을 수 없는 것이 원칙이다.

그런데 예외적으로 법 부칙 제8조는, 철도청 소속 공무원 중 2003. 10. 29. 이전 재직자가 공무원연금법에 의한 재직기간이 20년 미만인 상태에서 철도공사 직원의 임용을 선택하여 공무원 신분에서 퇴직한 경우에는 제한된 범위 내에서 공무원연금법상 퇴직연금을 받을 수 있도록 하는 공무원의제특례를 규정하고 있다.

이는 그 적용 대상자에게 권리·이익을 부여하기 위한 것으로서 시혜적인 성격을 갖는다.

나. 전ㅇㅇ 등(이 사건 심판대상 조항 적용 대상자) 부분

어떤 법령조항이 헌법소원을 청구하고자 하는 사람에 대하여 시혜적인 내용을 담고 있는 경우라면, 그 법령조항은 적용 대상자에게 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈을 초래하지 아니하여 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없다 할 것이므로, 당해 법령조항을 대상으로 헌법재판소법 제68조 제1항이 정한 권리구제형 헌법소원심판을 청구하는 것은 허용되지 아니한다.

이 사건 심판대상 조항은 시혜적 규정으로서 청구인 전ㅇㅇ 등에게 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이라는 불이익을 초래하지 아니하므로, 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없다. 그렇다면 청구인 전ㅇㅇ 등이 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없는 이 사건 심판대상 조항에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항이 정한 권리구제형의 헌법소원심판을 청구하는 것은 부적법하다.

다. 청구인 서ㅇㅇ, 최ㅇㅇ(공무원 잔류자) 부분

청구인 서ㅇㅇ, 최ㅇㅇ은 이 사건 헌법소원심판 청구 후인 2004. 12. 30. 다른 부처로 전출하여 공무원 신분을 그대로 유지하고 철도공사 등의 직원으로 임용되지 않았으므로, 이들은 법 부칙 제8조 제1항에 의한 기본권침해를 주장할 수 있는 지위에 있지 아니하고, 따라서 이들의 이 사건 헌법소원심판 청구는 기본권침해의 자기관련성이 없어 부적법하다.

라. 청구인 조ㅇㅇ(이 사건 심판대상 조항 적용대상에서 제외된 자) 부분

(1) 재산권 침해 여부

재산권에 관계되는 시혜적인 입법의 적용대상에서 제외되었다 하더라도 그 이유만으로 재산권의 침해가 생기는 것은 아니고, 또 시혜적 입법이 적용될 경우 얻을 수 있는 재산상 이익의 기대가 성취되지 않았다고 하여도, 그러한 단순한 재산상 이익의 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않으므로, 이 사건에서는 청구인 조ㅇㅇ에 대한 재산권 침해가 문제되지 않는다.

따라서 법 부칙 제8조 제1항으로 인하여 청구인 조ㅇㅇ의 공무원연금법상 퇴직연금수급권 등이 침해되었다 할 수 없고, 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 청구인 조ㅇㅇ에 대한 신뢰보호만이 문제될 뿐 소급입법에 의한 재산권침해는 문제되지 아니하므로, 이는 소급입법에 의한 재산권 박탈을 금하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다.

(2) 신뢰보호의 원칙 위배 여부

청구인 조ㅇㅇ는 철도산업발전기본법이 시행된 후인 2004. 3. 22. 철도청 소속 공무원으로 임용되었으므로 공무원으로 임용될 당시 조만간 철도청의 공사화로 공무원 신분에서 퇴직하여 공무원연금법상 퇴직연금 등 여러 급여를 받을 수 없으리라 예상할 수 있었을 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 설령 청구인 조ㅇㅇ가 공무원연금법상의 퇴직연금 등을 받을 수 있을 것으로 신뢰하였다 하더라도 그 신뢰이익은 보호가치가 있다고 하기 어렵다.

또한 공무원연금법상 ‘저부담·고급여’의 구조 및 평균수명의 연장으로 인하여 기존의 공무원연금 재정이 어려운 상황에 있음을 감안하면, 법 부칙 제8조 제1항과 같이 2003. 10. 30. 이후 공무원으로 임용된 사람들을 퇴직연금과 관련된 공무원의제특례의 적용 대상에서 제외함으로써 달성되는 공익 또한 크다 하지 않을 수 없다.

따라서 위 조항이 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이라고 할 수 없다.

(3) 평등권 침해 여부

헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적인 평등을 의미하는 것이 아니라, 법의 적용이나 입법에 있어 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적ㆍ실질적인 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 반할 뿐이다.

그리고 시혜적인 법률은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보이지 아니하는 한 헌법에 위반된다 할 수 없다.

철도산업발전기본법 시행 후 철도청 소속 공무원으로 임용된 청구인 조ㅇㅇ는 장차 철도청이 공사화되리라는 사정을 알면서 임용된 것으로 보이는 점, ‘저부담·고급여’의 구조 및 평균수명의 연장으로 인하여 기존의 공무원연금 재정이 어려운 상황에 있는 점 등에 비추어 볼 때, 법 부칙 제8조 제1항이 입법자에게 허용되는 재량의 범위를 벗어나 현저하게 합리성이 결여된 입법으로서 평등권을 침해하는 것이라고 할 수 없다.