강남구청등과 감사원간의 권한쟁의(각하, 기각)(2008.05.29,2005헌라3)
헌법재판소 전원재판부(주심 金鍾大 재판관)는 2008년 5월 29일 재판관 6 : 3의 의견으로 피청구인 감사원이 2005. 6. 13.부터 2005. 8. 30.까지 청구인 강남구 등 지방자치단체들을 상대로 실시한 감사가 헌법에 위반하여 청구인들의 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고 볼 수 없으므로 청구인들의 심판청구는 이유 없다는 결정을 선고하였다.
1. 사건의 개요
피청구인 감사원은 2005. 4. 18. 공직기강 문제로 지방자치단체에 대한 대대적 감사활동을 전개하겠다는 내용의 보도자료를 배포하고, 청구인 강남구 등 지방자치단체들을 상대로 2005. 6. 13.부터 2005. 8. 30.까지 감사를 실시하였다.
이에 청구인들은 2005. 6. 20. 피청구인의 위 감사는 자치사무에 대한 합목적성 감사까지 포함한 것으로 청구인들의 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고 주장하며 청구인들의 자치사무에 대한 피청구인의 감사권의 존부 또는 범위 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
2. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 피청구인 감사원이 2005. 6. 13.부터 2005. 8. 30.까지 청구인 지방자치단체들을 상대로 실시한 감사가 그들의 지방자치권을 침해하는지 여부이다.
3. 결정이유의 요지
위임사무나 자치사무의 구별 없이 합법성 감사뿐만 아니라 합목적성 감사도 포함한 이 사건 감사는 감사원법에 근거한 것으로, 법률상 권한 없이 이루어진 것으로 보이지는 않는다.
한편 지방자치단체의 자치사무에 대한 합목적성 감사의 근거가 되는 감사원법 규정(제24조 제1항 제2호, 제32조, 제33조, 제34조, 제34조의2, 이하 “이 사건 관련 규정”이라 한다) 자체가 청구인들의 지방자치권의 본질을 침해하여 위헌인지에 관하여 보면,
헌법이 감사원을 독립된 외부감사기관으로 정하고 있는 취지, 중앙정부와 지방자치단체는 서로 행정기능과 행정책임을 분담하면서 중앙행정의 효율성과 지방행정의 자주성을 조화시켜 국민과 주민의 복리증진이라는 공동목표를 추구하는 협력관계에 있다는 점을 고려하면 이 사건 관련 규정은 그 목적의 정당성과 합리성을 인정할 수 있고, 감사원법에서 지방자치단체의 자치권을 존중할 수 있는 장치를 마련해두고 있는 점, 국가재정지원에 상당부분 의존하고 있는 우리 지방재정의 현실, 독립성이나 전문성이 보장되지 않은 지방자치단체 자체감사의 한계 등으로 인한 외부감사의 필요성까지 감안하면, 이 사건 관련 규정이 지방자치단체의 고유한 권한을 유명무실하게 할 정도로 지나친 제한을 함으로써 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고는 볼 수 없다.
결국 이 사건 관련 규정에 근거한 피청구인의 이 사건 감사가 헌법에 위반하여 청구인들의 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고는 볼 수 없으므로, 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없다.
※ 반대의견(재판관 李康國, 재판관 李恭炫, 재판관 金鍾大)
헌법상 보장된 감사원의 감사권과 지방자치단체의 자치권이 이 사건에서와 같이 충돌하는 경우에는 규범조화적 해석의 원칙에 의하여 충돌하는 헌법적 법익들이 모두 그 가치가 최대한 실현될 수 있도록 조화롭게 해석하여야 한다.
따라서 헌법 제97조가 감사원의 직무감찰 대상에 ‘행정기관 및 공무원의 직무’라고 규정하고 있을 뿐 지방자치단체의 사무에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않고 있고, 헌법 제100조가 감사원의 직무범위 등을 법률로 정하도록 하였다고 하여, 헌법이 그 하위 법률에서 지방자치단체의 모든 사무에 대하여 감사원의 무제한적인 감사권을 허용하고 있다고 해석하여서는 안 될 것이다.
또한 국가와 지방자치단체가 공동의 목표를 추구한다고 하여 국가감사기관이 지방자치단체의 자치사무에 대하여 합목적성까지 감사해야 할 당위성이 있다고 볼 수는 없고, 감사원도 직제상 대통령에 소속되어 있는 중앙정부의 기관으로 대통령은 감사원장이나 감사위원에 대한 임명권 등을 통하여 감사원의 업무를 실제적으로 통제할 수 있을 것이므로, 감사원의 독립성이나 정치적 중립성은 중앙정부에 대하여 자치(自治)를 하고자 하는 지방자치단체에 대하여까지 무제한적으로 감사할 수 있다는 근거로 삼기에는 타당하지 않다.
다수의견과 같이, 감사원이 지방자치단체의 자치사무에 대하여까지 합법성 감사뿐만 아니라 합목적성 감사까지 하게 된다면 지방자치단체는 자치사무에 대하여 자율적인 정책결정을 하기 어렵고, 그로 인하여 독립성과 자율성을 크게 제약받아 중앙정부의 하부행정기관으로 전락할 우려가 다분히 있게 되어 지방자치제도의 본질적 내용을 침해하게 될 것이다.
따라서 이 사건 관련규정, 특히 제24조 제1항 제2호 소정의 ‘지방자치단체의 사무에 대한 감찰’ 부분을 해석함에 있어 지방자치단체의 사무 중 자치사무에 대한 합목적성 감찰까지 포함된다고 해석하는 한 그 범위 내에서는 위헌이라고 할 것이다.
결국 우리 재판소로서는 이 사건 감사 중 청구인들의 자치사무에 대하여 합목적성 감찰을 한 부분이 있는지를 가려내어, 이 부분은 한정위헌으로 해석되는 이 사건 관련규정을 근거로 한 것이어서 무효이고, 따라서 위 청구인들의 자치권을 침해하였다고 할 것이므로 위 청구인들의 이 부분에 관한 청구는 인용하여야 한다.
