[판례]동래구청장과 건설교통부장관간의 권한쟁의(각하)(2007.03.29,2006헌라7)

 

동래구청장과 건설교통부장관간의 권한쟁의(각하)(2007.03.29,2006헌라7)

헌법재판소 전원재판부는 2007. 3. 29. 전원일치 의견으로 위 사건을 청기기간이 도과하였다는 이유로 각하하였다(주심 민형기 재판관).

1. 사건의 개요

(1) 피청구인은 2006. 7. 6. 건설교통부 고시 제2006-244호로 부산광역시 동래구 안락동 457의 1 일대 29,117㎡에 대한 부산 안락(3)지구 국민임대주택 건설사업계획을 승인하고, 이를 같은 날 관보 제16290호에 게재하여 고시하였다.

(2) 그 고시에는 부산광역시 동래구가 소유·관리하는 안락동 475 도로 중 2,301.8㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)를 사업시행자인 대한주택공사에 무상으로 귀속시키는 내용(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)이 포함되어 있었다.

(3) 청구인은 이 사건 처분이 헌법, 지방자치법, 지방재정법, 공유재산 및 물품 관리법, 국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 부여된 지방자치단체 소유 재산에 대한 무상귀속 협의결정권 등 청구인의 재산처분권을 침해하여 무효라며 2006. 9. 30. 그 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

2. 결정이유의 요지

(1) 헌법재판소법 제63조 제1항에 의하면, 권한쟁의심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다. 그런데, 피청구인은 2006. 7. 6. 같은 날 관보 게재를 통하여 이 사건 처분을 고시하였고, 청구인은 이로부터 60일이 훨씬 지난 2006. 9. 30.에야 비로소 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

(2) 이에 대하여, 청구인은 자신의 사전협의 의견에 대하여 피청구인이 재협의를 요청하는 등 별다른 조치를 취한 바 없어 그 협의 내용을 그대로 수용할 것으로 믿고 있었는데, 피청구인이 2006. 7. 6. 곧바로 이 사건 처분을 하기에 이르렀고, 청구인이 그 처분의 변경을 요청한데 대하여 피청구인이 2006. 8. 31. 이를 거부하는 통보를 해왔으므로 이때 비로소 자신의 권한이 침해된 사정을 알게 되었고, 이와 같은 사정은 청구기간이 경과한 것에 대하여 정당한 사유가 된다고 주장한다.

(3) 우선, 권한쟁의심판 청구에 있어 ‘그 사유가 있음을 안 날’은 다른 국가기관 등의 처분에 의하여 자신의 권한이 침해되었다는 사실을 특정할 수 있을 정도로 현실적으로 인식하고 이에 대하여 심판청구를 할 수 있게 된 때를 말하고(헌재 2002. 10. 31. 2002헌마520, 판례집14-2, 574, 579 참조), 그 처분의 내용이 확정적으로 변경될 수 없게 된 것까지를 요하는 것은 아니라 할 것이다.

이 사건 처분은 2006. 7. 6. 같은 날 관보 게재를 통하여 확정적으로 고시되었고, 청구인은 지방자치단체장으로 이 사건 도로의 무상귀속과 관련하여 피청구인과 사전협의를 거친 바 있어 이미 그 내용을 알고 있었으므로, 특단의 사정이 없는 한 청구인으로서는 이날 이 사건 처분이 있었고 이로써 이 사건 도로의 무상귀속 협의결정과 관련하여 자신의 권한이 침해되었다는 사정을 알았다 할 것이다.

따라서 이 사건 심판에 있어 청구기간의 기산점인 ‘안 날’은 이 사건 처분일인 2006. 7. 6.로 보아야 할 것이므로, 이 사건 권한쟁의심판은 청구기간이 경과된 후에 제기되었음이 명백하다.

(4) 청구인은 피청구인에게 그 사업계획 승인의 내용을 변경해 줄 것을 요청하는 과정에서 청구가 지연되었다고 하나, 이는 권한쟁의심판 청구가 지연될 만큼의 상당한 사정이 있었다고 볼 사정이 아니므로, 이 사건 심판에 있어 그 청구기간이 경과된 것에 대하여 청구인에게 정당한 사유가 있었다고 할 수 없다.

[판례]국회의원과 정부간의 권한쟁의(각하)(2007.07.26,2005헌라8)

 

국회의원과 정부간의 권한쟁의(각하)(2007.07.26,2005헌라8)

헌법재판소 전원재판부(주심 金鍾大 재판관)는 2007년 7월 26일 재판관 7 : 1의 의견으로 권한쟁의심판에 있어서 ‘제3자 소송담당’이 허용되지 아니하고 대통령 등 국회 이외의 국가기관에 의하여 국회의원의 심의·표결권이 침해될 수 없다는 이유로 이 사건 권한쟁의심판청구를 각하한다는(1인의 별개의견은 심판의 대상도 부존재하여 각하) 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

⑴ 대한민국 정부는 2004년 쌀에 대한 관세화 유예기간을 연장하기 위하여 세계무역기구(WTO) 회원국들과 사이에 쌀협상을 하여 ‘대한민국 양허표 일부 개정안’을 채택하게 되었는데, 그 과정에서 이해관계국인 미국, 인도, 이집트와 사이에 쌀에 대한 관세화 유예기간을 연장하는 대가로 위 나라들의 요구사항을 일부 수용하는 내용의 이 사건 합의문을 작성하였다.

⑵ 정부가 이 사건 합의문을 제외한 채 위 양허표 개정안에 대해서만 국회의 비준동의절차를 거치자, 국회의원인 청구인들은 피청구인인 대통령이 이 사건 합의문을 국회의 동의 없이 체결·비준한 행위는 국회의 조약 체결·비준 동의권과 청구인들의 조약안 심의·표결권을 침해하는 것이라는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

○ 피청구인이 이 사건 합의문을 국회의 동의 없이 체결·비준한 행위가 국회의 조약 체결·비준 동의권 및 청구인들의 조약안 심의·표결권을 침해하였는지 여부

3. 결정이유의 요지

가. 국회의 의사가 다수결에 의하여 결정되었음에도 다수결의 결과에 반대하는 소수의 국회의원에게 권한쟁의심판을 청구할 수 있게 하는 것은 다수결의 원리와 의회주의의 본질에 어긋날 뿐만 아니라, 국가기관이 기관 내부에서 민주적인 방법으로 토론과 대화에 의하여 기관의 의사를 결정하려는 노력 대신 모든 문제를 사법적 수단에 의해 해결하려는 방향으로 남용될 우려도 있으므로, 국가기관의 부분기관이 자신의 이름으로 소속기관의 권한을 주장할 수 있는 ‘제3자 소송담당’을 명시적으로 허용하는 법률의 규정이 없는 현행법 체계하에서는 국회의 구성원인 국회의원이 국회의 조약에 대한 체결·비준 동의권의 침해를 주장하는 권한쟁의심판을 청구할 수 없다.

나. 국회의원의 심의·표결권은 국회의 대내적인 관계에서 행사되고 침해될 수 있을 뿐 다른 국가기관과의 대외적인 관계에서는 침해될 수 없는 것이므로, 국회의원들 상호간 또는 국회의원과 국회의장 사이와 같이 국회 내부적으로만 직접적인 법적 연관성을 발생시킬 수 있을 뿐이고 대통령 등 국회 이외의 국가기관과 사이에서는 권한침해의 직접적인 법적 효과를 발생시키지 아니한다. 따라서 피청구인 대통령이 국회의 동의 없이 조약을 체결·비준하였다 하더라도 국회의원인 청구인들의 심의·표결권이 침해될 가능성은 없다.

※ 이 사건 합의문의 조약 여부에 대한 별개의견(재판관 이동흡)

이 사건 합의문은 법적 효력을 발생하게 하는 조약체결을 위한 국내절차를 전혀 거치지 아니한 점, 조약의 일반적인 명칭과 다른 명칭과 형태로 체결된 점, 이 사건 양허안 개정안의 원만한 체결을 위하여 이해관계국과 사이의 신의에 기초하여 작성되었다고 볼 수 있는 점 등을 고려하면, 법적 구속력이 있는 헌법상의 조약이라고 보기보다는 당사국간의 신의에 기초하여 이루어진 신사협정이라고 봄이 상당하므로, 이 사건 합의문이 조약임을 전제로 한 이 사건 심판청구는 심판의 대상도 부존재하여 각하를 면할 수 없다.

※ ‘제3자 소송담당’의 허용 여부에 대한 반대의견(재판관 송두환)

가. 정부와 의회가 다수당에 의해 지배되어 의회의 헌법상 권한이 행정부에 의해 침해되었거나 침해될 위험에 처하였음에도 불구하고 의회의 다수파 또는 특정 안건에 관한 다수세력이 의회의 권한을 수호하기 위한 권한쟁의심판 등 견제수단을 취하지 않음으로써 의회의 헌법적 권한이 제대로 수호되지 못하고 헌법의 권력분립 질서가 왜곡되는 상황 하에서는, 의회 내 소수파 의원들의 권능을 보호하는 것을 통하여 궁극적으로는 의회의 헌법적 권한을 수호하기 위하여, 그들에게 일정한 요건 하에 국회를 대신하여 국회의 권한 침해를 다툴 수 있도록 하는 법적 지위를 인정할 필요가 있고, 그 구체적 방안으로서 이른바 ‘제3자 소송담당’을 인정할 필요가 있다.

나. 이 사건과 같은 권한쟁의심판에 있어서 ‘제3자 소송담당’은 적어도 국회의 교섭단체 또는 그에 준하는 정도의 실체를 갖춘 의원 집단에게는 권한쟁의심판을 제기할 수 있는 지위를 인정하여야 할 것이다.

[판례]국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의(각하)(2007.10.25,2006헌라5)

 

국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의(각하)(2007.10.25,2006헌라5)

헌법재판소 전원재판부 (주심 이공현 재판관)는 2007년 10월 25일 재판관 7 : 1의 의견으로 청구인들의 이 사건 권한쟁의 심판청구를 각하하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 한·미 양국 정부는 2006. 2. 3. 미국 워싱턴에서 대한민국 통상교섭본부장과 미국무역대표부(USTR) 대표의 공동기자회견 형식으로 한·미자유무역협정(이하 “한·미 FTA”라 한다)의 추진을 발표하였고, 그 후 2006. 6. 5.부터 같은 달 9.까지 제1차 공식협상을 미국 워싱턴에서, 2006. 7. 10.부터 같은 달 14.까지 제2차 공식협상을 한국 서울에서 개최하였다.

(2) 청구인들은 국회의원들인바, 피청구인인 대통령 및 정부에 대하여 국민의 동의없는 일방적인 한·미 FTA 협상의 강행에 대하여 우려를 표시하는 한편, 한·미 FTA 협상에 대한 정보공개와 협의를 요청하였으나 피청구인들은 이를 거부한 채 2006. 9. 6.부터 같은 달 9.까지 미국 시애틀에서 제3차 공식협상을 진행하였다.

(3) 이에 청구인들은 2006. 9. 7. 피청구인들이 국회의 조약 체결·비준에 대한 동의를 받지 아니하고 한·미 FTA 협상을 진행하는 일련의 행위와 국회 및 국회의원에 대한 정보제공의무를 이행하지 않고 있는 부작위로 말미암아 청구인들의 조약 체결·비준에 대한 동의권한을 침해당하였다고 주장하며, 이와 같은 권한침해의 확인 및 피청구인들의 위 작위 및 부작위의 위헌확인 결정을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 ① 피청구인들이 한·미 FTA 협상에 대한 국회의 동의를 받지 않고 전권대표를 임명하고 협상개시선언을 한 후 진행한 일련의 협상행위(이하 ‘이 사건 협상행위’라 한다)와 ② 국회 및 국회의원에 대하여 한·미 FTA 협상의 정보를 제공하지 아니한 부작위(이하 ‘이 사건 정보 비공개’라 한다)가 국회의 동의권과 국회의원인 청구인들의 심의·표결권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.

3. 결정이유의 요지

청구인들은 피청구인들이 국회의 동의없이 이 사건 협상행위를 하고, 관련된 정보를 제공하지 아니함으로써 국회의 조약체결·비준동의권 및 청구인들의 조약안 심의·표결권이 침해되었다고 주장하면서 이 사건 권한쟁의심판을 청구하고 있다.

그러므로 이 사건 심판청구의 쟁점은 먼저 ① 국회의 구성원인 청구인들이 국회를 위하여 국회의 권한침해를 주장하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있는지 여부와 ② 국회의원의 심의·표결권이 국회의장이나 다른 국회의원이 아닌 국회 외부의 국가기관에 의하여 침해될 수 있는지 여부이다.

그런데 이들 쟁점에 대하여는 헌법재판소가 이미 2007. 7. 26. 2005헌라8 사건에서 판단한 바 있으므로 그 판단내용을 요약하여 살펴보면 다음과 같다.

「헌법 제60조 제1항은 “국회는 …… 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다.”라고 규정하고 있으므로, 조약의 체결·비준에 대한 동의권은 국회에 속한다. 따라서 조약의 체결·비준의 주체인 피청구인이 국회의 동의를 필요로 하는 조약에 대하여 국회의 동의절차를 거치지 아니한 채 체결·비준하는 경우 국회의 조약에 대한 체결·비준 동의권이 침해되는 것이므로, 이를 다투는 권한쟁의심판의 당사자는 국회가 되어야 할 것이다. 이와 달리 국회의 구성원인 국회의원이 국회의 권한침해를 주장하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있기 위하여는 이른바 ‘제3자 소송담당’이 허용되어야 한다. 그런데 현행법 체계 하에서는 권한쟁의심판에 있어 ‘제3자 소송담당’을 허용하는 법률의 규정이 없으므로 국회의 구성원인 청구인들은 국회의 조약에 대한 체결·비준 동의권의 침해를 주장하는 권한쟁의심판을 청구할 수 없다. 국회의원의 심의·표결권은 국회의 대내적인 관계에서 행사되고 침해될 수 있을 뿐 다른 국가기관과의 대외적인 관계에서는 침해될 수 없는 것이므로, 대통령 등 국회 이외의 국가기관과 사이에서는 권한침해의 직접적인 법적 효과를 발생시키지 아니한다. 따라서 피청구인 대통령이 국회의 동의 없이 조약을 체결·비준하였다 하더라도 국회의 체결·비준 동의권이 침해될 수는 있어도 국회의원인 청구인들의 심의·표결권이 침해될 가능성은 없다.」

살피건대, 위 2005헌라8 사건과 동일한 쟁점이 문제된 이 사건 심판청구에서 이들 쟁점에 관하여 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정의 변경이 있었다고는 볼 수 없고, 결국 위 2005헌라8 사건의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하다고 할 것이므로 청구인들의 이 사건 심판청구 역시 부적법하다.

※ 재판관 이공현의 별개의견

나는 국회의원이 다른 국가기관에 의해 심의·표결권한을 행사하지 못하도록 방해받는 경우에 적법하게 권한쟁의심판을 청구할 수 있어야 한다고 생각한다.

다만, 청구인들의 이 사건 심판청구는 아직 정부가 국회에 문제가 된 조약의 체결 · 비준에 대한 동의안을 제출하지 않은 상태에서 제기된 것으로 이 경우에는 국회의원의 심의·표결권한에 어떠한 구체적인 침해가 발생했다거나, 현저한 침해의 위험이 있다고 보기 어려우므로 이 사건 심판청구가 각하되어야 한다는 다수의견의 결론에 동의한다.

[판례]국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의(각하)(2008.01.17,2005헌라10)

 

국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의(각하)(2008.01.17,2005헌라10)

헌법재판소 전원재판부(主審 金熙玉 裁判官)는 2008. 1. 17.(목) 한나라당 국회의원 김성조 외 12인이, 정부가 사회기반시설에 대한 민간투자법 제7조의2에 따라 이른바 BTL(Build Transfer Lease)방식 민간투자사업을 추진함에 있어서 국회에 2006년도 동 사업의 총한도액과 시설별 한도액 제출한 것에 대하여, 대통령·국무총리·기획예산처장관을 상대로 국회의 동의권과 국회의원의 심의표결권한을 침해하였다고 청구한 권한쟁의심판을 재판관 전원의 일치된 의견으로 부적법하다고 하여 이를 각하하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

국회는 2005. 1. 1. 사회간접자본시설에 대한 민간투자사업의 추진방식에 있어 민간사업자가 자본을 투자하여 건설을 담당하고 주무관청이 완공된 시설을 임차하여 운영하는 이른바 BTL(Build Transfer Lease)방식을 신설하여 명문화하되, 동 사업의 총한도액 등을 예산안과 함께 국회에 제출하고 다음연도 중에 총한도액 등을 변경하는 경우에는 국회에 보고하도록 하는 것(동 법안 제4조 제2호, 제7조의2) 등을 내용으로 하는 사회간접자본시설에대한민간투자법중개정법률안(정부제출 법률안에 대한 수정안)을 재적의원 244인 중 찬성 146인, 반대 97인, 기권 1인으로 가결하였고, 대통령은 2005. 1. 27. 동 개정법률안을 공포하였으며 국무총리와 국무위원인 기획예산처장관이 이에 부서하였다.

그 후 대한민국 정부는 2005. 9. 30. 위 개정법률인 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’ 제7조의2에 의거하여 별지 기재와 같은 「2006년도에 실시할 BTL 민간투자사업 한도액」을 국회에 제출하였다.

그러자 국회의원인 청구인들은 2005. 11. 11. 피청구인들이 2005. 9. 30. 국회에 제출한 2006년도 민간투자사업의 총한도액은 헌법에 의하여 부여받은 청구인들의 ‘예산외에 국가의 부담이 될 계약’에 대한 심의·표결권 및 국회의 동 계약체결에 대한 동의권을 침해하였다고 하여 그 위헌확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건의 심판대상은 피청구인들의 2005. 9. 30.자 2006년도 민간투자사업 총한도액 제출행위가 국회의 ‘예산외에 국가의 부담이 될 계약’ 체결에 대한 청구인들의 심의·표결권 및 국회의 동의권을 침해하였는지 여부이다.

3. 결정이유요지

헌법재판소는 종전사건의 선례(WTO 쌀 협상과 관련한 헌법재판소 2007. 8. 20. 선고 2005헌라8 결정과 FTA에 관한 헌법재판소 2007. 10. 25. 선고 2006헌라5 결정)과 같은 취지에서, 국회의원은 국회를 대신하여 국회의 동의권한 침해를 주장하며 이른바 제3자 소송담당의 형태로 권한쟁의심판을 청구할 수 없고, 국회의원의 각종의안에 대한(이 사건의 경우 ‘예산외에 국가의 부담이 되는 계약 체결에 대한 국회의 동의’) 심의표결권한은 국회 내에서 주장할 수 있을 뿐이지 국회 외의 국가기관에 대하여는 그 침해를 주장할 수 없다는 이유에서, 이 사건 권한쟁의 심판청구는 부적법하다는 것이다.

다만, 이에는 이 사건의 경우 국회의원의 심의표결권한 침해의 현저한 위험성 없거나 3자 소송담당의 방식으로 국회의 권한 침해를 다툴 수 있는 심판청구인 적격을 갖추었다고 인정하기는 어렵다는 등 다른 이유로 부적법하여 각하하여야 한다는 재판관 이공현과 재판관 송두환의 각 별개의견이 있다.

[판례]국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의(각하)(2008.03.27,2006헌라4)

 

국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의(각하)(2008.03.27,2006헌라4)

헌법재판소 전원재판부(주심 曺大鉉 재판관)는 2008년 3월 27일 재판관 전원일치의 의견으로, 국회의원 노회찬이 대통령과 외교통상부장관을 피청구인으로 하여 제기한 권한쟁의심판청구를 각하하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

청구인은 대통령이 2003. 11.경 합동참모의장을 통하여 미합중국 측과 주한미군의 군사임무전환에 관한 합의각서(이하 ‘이 사건 합의각서’라 한다)를 교환하고, 연합군사능력 증강에 관한 서신교환을 하면서 전략적 유연성을 합의한 행위 및 대통령이 외교통상부장관에게 위임하여 2006. 1. 19.경 워싱턴에서 미합중국 국무장관인 콘돌리자 라이스와 ‘동맹 동반자 관계를 위한 전략대화 출범에 관한 공동성명’(이하 ‘이 사건 공동성명’이라 한다)을 발표하면서 전략적 유연성을 합의한 행위가 청구인의 조약체결비준 동의권 및 심의표결권을 침해하였다고 주장하면서, 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 피청구인 대통령이 2003. 11.경 이 사건 합의각서를 교환하면서 전략적 유연성에 합의한 행위 및 피청구인들이 2006. 1. 19.경 이 사건 공동성명을 발표하면서 전략적 유연성을 합의한 행위가 청구인의 조약체결비준 동의권 및 심의표결권을 침해하는지 여부이다.

3. 결정이유의 요지

가. 이 사건 합의각서에 대한 청구 부분

권한쟁의의 심판은 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 하며, 이 사건에 있어서 ‘사유가 있은 날’은 이 사건 합의각서 교환행위가 있었던 2003. 11.경이라고 할 것이다. 따라서 이 사건 합의각서에 대한 청구 부분은, 사유가 있은 날이라고 인정되는 2003. 11.경으로부터 180일이 지난 2006. 3. 20. 청구된 것이므로 부적법하다.

나. 이 사건 공동성명에 대한 청구 부분

조약은 ‘국가·국제기구 등 국제법 주체 사이에 권리의무관계를 창출하기 위하여 서면형식으로 체결되고 국제법에 의하여 규율되는 합의’인데, 이러한 조약의 체결·비준에 관하여 헌법은 대통령에게 전속적인 권한을 부여하면서(헌법 제73조), 조약을 체결·비준함에 앞서 국무회의의 심의를 거쳐야 하고(헌법 제89조 제3호), 특히 중요한 사항에 관한 조약의 체결·비준은 사전에 국회의 동의를 얻도록 하는 한편(헌법 제60조 제1항), 국회는 헌법 제60조 제1항에 규정된 일정한 조약에 대해서만 체결·비준에 대한 동의권을 가진다.

이 사건 공동성명은 한국과 미합중국이 서로 상대방의 입장을 존중한다는 내용만 담고 있을 뿐, 구체적인 법적 권리·의무를 창설하는 내용을 전혀 포함하고 있지 아니하므로, 이 사건 공동성명은 조약에 해당된다고 볼 수 없다.

그 내용이 헌법 제60조 제1항의 조약에 해당되는지 여부를 따질 필요도 없이 이 사건 공동성명에 대하여 국회가 동의권을 가진다거나 국회의원인 청구인이 심의표결권을 가진다고 볼 수 없다.

이 사건 공동선언이 조약임을 전제로 청구인의 조약체결비준 동의권 및 심의표결권이 침해되었음을 주장하는 이 사건 심판청구는 심판의 대상이 부존재하여 부적법하다.

[판례]경상남도 등과 정부간의 권한쟁의(각하)(2008.03.27,2006헌라1)

 

경상남도 등과 정부간의 권한쟁의(각하)(2008.03.27,2006헌라1)

헌법재판소 전원재판부(주심 睦榮埈 재판관)는 2008년 3월 27일 재판관 전원의 일치된 의견으로(별개의견 1인) 경상남도와 경상남도 진해시가 부산광역시와 경상남도 일대에 건설되는 신항만의 명칭을 놓고 해양수산부장관과 부산지방해양수산청장을 상대로 제기한 권한쟁의 심판사건에서 부산지방해양수산청장은 권한쟁의 심판청구의 당사자능력 및 당사자적격이 없고, 해양수산부장관의 이 사건 ‘신항’의 명칭결정은 청구인들의 권한을 침해할 가능성이 없다는 이유로 부적법 각하 결정을 하였다.

1. 사건의 개요

가. 정부는 21세기를 대비한 동북아 물류중심 항만을 만들기 위하여 1995년에서 2011년까지 경남 진해시 용원동 등 일대와 부산광역시 강서구 가덕도 북안 등 일대 도합 507만평에 약 9조 1,542억 원을 들여 항만공사를 진행하고 있는바, 새로 건설되는 항만 중 일부는 이미 완공되어 2006. 1. 19. 개장하였다.

나. 새로 건설되는 항만(이하 ‘신항만’이라고 한다)은 국제 컨테이너 중심항(Hub-Port)으로서 그 경제적 파급효과와 고용창출효과가 상당히 클 것으로 예측되고 있는데, 이 때문에 매립지에 대한 행정구역 획정 및 신항만의 명칭과 관련하여 경상남도와 부산광역시 사이에 분쟁이 예상되었다.

다. 부산광역시와 경상남도는 이 사건 신항만의 명칭을 놓고 1997년 이후 해양수산부가 주관하는 협의회에서 수차례 타협점을 모색하였으나 합의가 이루어지지 않자, 해양수산부장관은 2005. 12. 19. 그 소속 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐 무역항인 ‘부산항’의 명칭은 그대로 유지하고, 신항만의 공식명칭을 ‘신항’(영문명칭: Busan New Port)으로 하기로 결정하였고(이하 ‘이 사건 명칭결정’이라고 한다), 이에 따라 부산지방해양수산청장은 부산항만시설운영세칙 제2조 제1호(부산지방해양수산청 고시 제2005-146호)를 “부산항의 항만구역 중 해상구역은 신항 …… 을 말한다”라고 개정·고시하였다(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다).

라. 이에 경상남도와 진해시는 2006. 1. 13. 이 사건 명칭결정 및 고시로 인하여 자신들의 자치권한이 침해되었다고 주장하면서 위 명칭결정 및 고시의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

한편, 정부조직법이 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되면서 해양수산부는 국토해양부로, 부산지방해양수산청은 부산지방해양항만청으로 명칭이 변경되었고(제22조 제15호, 부칙 제6조 제683항), 해양수산부장관의 소관사무는 국토해양부장관에게(부칙 제2조 제1항), 부산지방해양수산청장의 소관사무는 부산지방해양항만청장에게 각 승계되었다(부칙 제3조).(이하에서는 계속해서 변경전의 명칭을 사용한다)

2. 심판의 대상

가. 해양수산부장관이 2005. 12. 19. 그 소속 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐 신항만의 명칭을 부산항의 항만구역인 ‘신항’으로 결정한 행위

나. 부산지방해양수산청장이 2005. 12. 19. 부산항항만시설운영세칙(부산지방해양수산청 고시 제2005-146호) 제2조 제1호 중 ‘부산항의 항만구역’에 ‘신항’을 포함시켜 고시한 행위

3. 결정이유의 요지

가. 당사자능력 및 적격

피청구인 해양수산부장관은 헌법과 정부조직법에 의하여 행정 각부를 구성하는 국가기관으로서 항만에 관한 사무를 관장하는 권한을 가지고 있고, 항만구역 내외의 항만시설을 지정·고시할 수 있으며, 그 소속 중앙항만정책심의회에서 항만구역의 지정 및 조정에 관한 사항 등을 심의하게 할 수 있는 등 이 사건 명칭결정 권한에 관하여 적절한 관련성을 가지고 있으므로 이 사건 권한쟁의심판의 당사자능력은 물론 당사자적격도 인정된다.

반면, 피청구인 부산지방해양수산청장은 해양수산부장관의 명을 받아 소관사무를 통할하고 소속공무원을 지휘·감독하는 자로서 지방에서의 해양수산부장관의 일부 사무를 관장할 뿐, 항만에 관한 독자적인 권한을 가지고 있지 못할 뿐만 아니라, 부산지방해양수산청장 명의의 이 사건 고시도 해양수산부장관이 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐 결정한 사항을 구 항만법 제71조의 위임에 따라 외부에 알린 것에 지나지 않으므로 이 사건 권한쟁의심판사건에서 피청구인으로서의 당사자능력이나 적격을 갖추지 못하였다고 할 것이다.

나. 침해될 권한의 존부

(1) 지방자치법 제11조는 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무를 규정하고 있는바, 이에는 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도·일반국도, 국립공원 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무(제4호)가 포함되어 있다.

지방자치법이 위와 같은 사무들을 국가사무로 하고 있는 이유는 그 사무들이 특정 지방자치단체의 주민복리나 주민자치에만 관련되어 있는 것이 아니라 전국적 또는 국가적 차원에서 다루어져야 할 사무이기 때문이다.

따라서 지정항만에 관한 사무도 그것이 소재하는 특정 지방자치단체의 이익을 위해서가 아니라 국가 전체의 공동 이익을 도모하는 차원에서 이루어져야 할 것이다.

(2) 이와 같이 지정항만에 관한 사무는 국가사무이므로, 국가가 신항만을 지정항만의 하위항만으로 하기로 결정한 이상 그 항만구역의 명칭을 무엇이라 할 것인지 역시 국가에게 결정할 권한이 있다고 할 것인바,

이 사건 신항만이 21세기를 대비한 동북아 물류 중심 항만을 만들기 위해 설치된 국가목적의 거대 항만인 점과 함께, 국가경쟁력, 국제적 인지도, 항만 이용자들의 선호도 등을 고려하여 피청구인 해양수산부장관은 그 소속 중앙항만정책심의회의 심의를 거친 후, 2005. 12. 19. 신항만을 지정항만인 부산항의 하위항만으로 두되, 무역항인 ‘부산항’의 명칭은 그대로 유지하면서, 신항만의 공식명칭을 ‘신항’(영문명칭: Busan New Port)으로 하기로 결정하고, 부산지방해양수산청장으로 하여금 이 같은 내용을 고시하게 한 것이다.

그렇다면 청구인들에게는 이 사건 신항만에 대한 명칭결정 권한이 없다고 할 것이고, 따라서 이 사건 명칭결정이 청구인들의 권한을 침해하였다거나 침해할 현저한 위험이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 부적법하다 할 것이다.

(3) 한편, 청구인들은 이 사건 ‘신항’의 명칭결정으로 인해 항만구역과 지방자치단체의 관할구역이 상이하여짐에 따라 자신들의 관할권이 침해되었다고 주장하나, 특정 지방자치단체 내에 존재하는 항만구역에 대해 다른 지방자치단체의 명칭이 사용되고 있다고 하더라도 해당 지방자치단체의 구역 변경을 위한 별도의 법령 개정 등이 없는 한(지방자치법 제4조 제1항) 그 관할 주체가 변경되지 않으므로 청구인들의 주장은 이유 없다.

※재판관 김종대의 별개의견

이 사건 ‘신항’이라는 명칭은 법적 근거를 가진 지정항만이나 지방항만의 명칭이 아니라 단지 지정항만 내의 내부구역의 명칭에 불과하다. 따라서 부산항 내에서 새로 건설된 이 사건 ‘신항’의 명칭은 부산항의 항만구역을 관리하는 부산항의 관리주체가 내부적, 자율적으로 정할 수 있는바, 그 관리주체인 해양수산부장관이 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐 결정한 것이므로 적법하며 문제될 것이 없다.

다만 위와 같이 ‘신항’의 명칭 결정은 행정기관 내부의 행위에 지나지 않으므로 그로 인해 경상남도나 진해시가 어떤 법적 불이익을 받는다고 할 수 없고, 그렇다면 이 사건 ‘신항’의 명칭 결정은 경상남도나 진해시의 권리 의무나 법률 관계에 직접 영향을 미치지 않으므로 이 사건 심판청구는 권한쟁의심판청구의 대상이 되는 처분성조차도 갖추지 못하여 부적법하다 할 것이다.

[판례]강남구청등과 감사원간의 권한쟁의(각하, 기각)(2008.05.29,2005헌라3)

 

강남구청등과 감사원간의 권한쟁의(각하, 기각)(2008.05.29,2005헌라3)

헌법재판소 전원재판부(주심 金鍾大 재판관)는 2008년 5월 29일 재판관 6 : 3의 의견으로 피청구인 감사원이 2005. 6. 13.부터 2005. 8. 30.까지 청구인 강남구 등 지방자치단체들을 상대로 실시한 감사가 헌법에 위반하여 청구인들의 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고 볼 수 없으므로 청구인들의 심판청구는 이유 없다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

피청구인 감사원은 2005. 4. 18. 공직기강 문제로 지방자치단체에 대한 대대적 감사활동을 전개하겠다는 내용의 보도자료를 배포하고, 청구인 강남구 등 지방자치단체들을 상대로 2005. 6. 13.부터 2005. 8. 30.까지 감사를 실시하였다.

이에 청구인들은 2005. 6. 20. 피청구인의 위 감사는 자치사무에 대한 합목적성 감사까지 포함한 것으로 청구인들의 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고 주장하며 청구인들의 자치사무에 대한 피청구인의 감사권의 존부 또는 범위 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 피청구인 감사원이 2005. 6. 13.부터 2005. 8. 30.까지 청구인 지방자치단체들을 상대로 실시한 감사가 그들의 지방자치권을 침해하는지 여부이다.

3. 결정이유의 요지

위임사무나 자치사무의 구별 없이 합법성 감사뿐만 아니라 합목적성 감사도 포함한 이 사건 감사는 감사원법에 근거한 것으로, 법률상 권한 없이 이루어진 것으로 보이지는 않는다.

한편 지방자치단체의 자치사무에 대한 합목적성 감사의 근거가 되는 감사원법 규정(제24조 제1항 제2호, 제32조, 제33조, 제34조, 제34조의2, 이하 “이 사건 관련 규정”이라 한다) 자체가 청구인들의 지방자치권의 본질을 침해하여 위헌인지에 관하여 보면,

헌법이 감사원을 독립된 외부감사기관으로 정하고 있는 취지, 중앙정부와 지방자치단체는 서로 행정기능과 행정책임을 분담하면서 중앙행정의 효율성과 지방행정의 자주성을 조화시켜 국민과 주민의 복리증진이라는 공동목표를 추구하는 협력관계에 있다는 점을 고려하면 이 사건 관련 규정은 그 목적의 정당성과 합리성을 인정할 수 있고, 감사원법에서 지방자치단체의 자치권을 존중할 수 있는 장치를 마련해두고 있는 점, 국가재정지원에 상당부분 의존하고 있는 우리 지방재정의 현실, 독립성이나 전문성이 보장되지 않은 지방자치단체 자체감사의 한계 등으로 인한 외부감사의 필요성까지 감안하면, 이 사건 관련 규정이 지방자치단체의 고유한 권한을 유명무실하게 할 정도로 지나친 제한을 함으로써 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고는 볼 수 없다.

결국 이 사건 관련 규정에 근거한 피청구인의 이 사건 감사가 헌법에 위반하여 청구인들의 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고는 볼 수 없으므로, 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없다.

※ 반대의견(재판관 李康國, 재판관 李恭炫, 재판관 金鍾大)

헌법상 보장된 감사원의 감사권과 지방자치단체의 자치권이 이 사건에서와 같이 충돌하는 경우에는 규범조화적 해석의 원칙에 의하여 충돌하는 헌법적 법익들이 모두 그 가치가 최대한 실현될 수 있도록 조화롭게 해석하여야 한다.

따라서 헌법 제97조가 감사원의 직무감찰 대상에 ‘행정기관 및 공무원의 직무’라고 규정하고 있을 뿐 지방자치단체의 사무에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않고 있고, 헌법 제100조가 감사원의 직무범위 등을 법률로 정하도록 하였다고 하여, 헌법이 그 하위 법률에서 지방자치단체의 모든 사무에 대하여 감사원의 무제한적인 감사권을 허용하고 있다고 해석하여서는 안 될 것이다.

또한 국가와 지방자치단체가 공동의 목표를 추구한다고 하여 국가감사기관이 지방자치단체의 자치사무에 대하여 합목적성까지 감사해야 할 당위성이 있다고 볼 수는 없고, 감사원도 직제상 대통령에 소속되어 있는 중앙정부의 기관으로 대통령은 감사원장이나 감사위원에 대한 임명권 등을 통하여 감사원의 업무를 실제적으로 통제할 수 있을 것이므로, 감사원의 독립성이나 정치적 중립성은 중앙정부에 대하여 자치(自治)를 하고자 하는 지방자치단체에 대하여까지 무제한적으로 감사할 수 있다는 근거로 삼기에는 타당하지 않다.

다수의견과 같이, 감사원이 지방자치단체의 자치사무에 대하여까지 합법성 감사뿐만 아니라 합목적성 감사까지 하게 된다면 지방자치단체는 자치사무에 대하여 자율적인 정책결정을 하기 어렵고, 그로 인하여 독립성과 자율성을 크게 제약받아 중앙정부의 하부행정기관으로 전락할 우려가 다분히 있게 되어 지방자치제도의 본질적 내용을 침해하게 될 것이다.

따라서 이 사건 관련규정, 특히 제24조 제1항 제2호 소정의 ‘지방자치단체의 사무에 대한 감찰’ 부분을 해석함에 있어 지방자치단체의 사무 중 자치사무에 대한 합목적성 감찰까지 포함된다고 해석하는 한 그 범위 내에서는 위헌이라고 할 것이다.

결국 우리 재판소로서는 이 사건 감사 중 청구인들의 자치사무에 대하여 합목적성 감찰을 한 부분이 있는지를 가려내어, 이 부분은 한정위헌으로 해석되는 이 사건 관련규정을 근거로 한 것이어서 무효이고, 따라서 위 청구인들의 자치권을 침해하였다고 할 것이므로 위 청구인들의 이 부분에 관한 청구는 인용하여야 한다.