[판례]강남구 등과 국회 등 간의 권한쟁의(각하, 기각)(2008.06.26,2005헌라7)

 

강남구 등과 국회 등 간의 권한쟁의(각하, 기각)(2008.06.26,2005헌라7)

헌법재판소 전원재판부(주심 李恭炫 재판관)는 2008년 6월 26일 재판관 6 : 2의 의견으로, 지방선거 선거비용을 해당 지방자치단체가 부담하도록 피청구인 대한민국국회가 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 공직선거법 제122조의2를 개정한 행위는 청구인들의 지방자치권한을 침해한다고 볼 수 없다는 결정을 선고하였다.

한편, 피청구인 강남구선거관리위원회의 청구인 서울특별시 강남구에 대한 2005. 9. 26. 자 지방자치단체 선거관리경비 산출 통보행위에 대해서는 재판관 전원의 일치된 의견으로 권한쟁의 심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 수 없어 부적법하다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

가. 피청구인 대한민국국회(이하 ‘국회’라 한다)는 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’ 제122조의2를 신설하여 선거운동에 지출되는 경비는 공직선거 후보자가 부담함을 원칙으로 하되 일정한 경우에는 선거구 선거관리위원회가 공고된 선거비용 제한액의 범위 내에서 대통령 및 국회의원선거에 있어서는 국가가, 지방자치단체의 의회 의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 지방자치단체가 선거일 후 보전하도록 하였다.

나. 피청구인 국회는 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 위 법률조항을 다시 개정하여 선거비용 보전 요건과 대상을 확대하였는바, 선거비용의 부담 주체를 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체로 변경하였으며, 이에 따라 지방자치단체가 부담하는 선거비용은 대폭 증가하였다. 피청구인 국회는 2005. 8. 4.에도 법률 제7681호로 위 법률 조항을 개정하여 선거비용 보전에서 제외되는 대상을 몇 가지 명시하였다. 이 때 법률 명칭이 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’에서 ‘공직선거법’으로 바뀌었다.

다. 한편, 피청구인 강남구선거관리위원회는 2006. 5. 31. 실시하는 제4회 전국지방선거에 대비해 2005. 7. 29. 2004년 개정된 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’에 따라 계산된 지방선거비용 합계 금 4,768,133,000원을 2006년 본예산에 편성하도록 청구인 서울특별시 강남구에 통보하였으며, 2005년 공직선거법으로 개정되자 다시 같은 해 9. 26. 개정된 법률에 따라 계산된 합계 금 2,377,264,000원을 2006년도 본예산에 편성하도록 통보하였다.

라. 이에 청구인들은 지방선거후보자가 지출한 선거운동비용을 지방자치단체의 부담으로 보전하도록 하고 있는 공직선거법 제122조의2에 대한 2005년 피청구인 국회의 법률개정 행위가 지방자치단체의 권한(지방재정권)을 침해한다는 이유로, 청구인들 중 서울특별시 강남구는 위 청구에 더하여 피청구인 강남구선거관리위원회의 청구인 서울특별시 강남구에 대한 지방선거비용 통보 행위가 자신의 지방자치권을 침해한다는 이유로, 2005. 10. 1. 이 사건 권한쟁의 심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

(1) 피청구인 국회가 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 공직선거법 제122조의2를 개정한 행위가 청구인들의 지방자치권을 침해하는 것으로서 무효인지 여부

(2) 피청구인 강남구선거관리위원회의 청구인 서울특별시 강남구에 대한 2005. 9. 26. 자 지방자치단체 선거관리경비 산출 통보행위가 청구인 서울특별시 강남구의 지방자치권을 침해한 것으로서 위헌인지 여부

≪관련규정≫

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제122조의2(선거비용의 보전 등) ① 선거구선거관리위원회는 다음 각호의 규정에 따라 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 이 법의 규정에 의한 선거운동을 위하여 지출한 선거비용[「정치자금법」 제40조(회계보고)의 규정에 따라 제출한 회계보고서에 보고된 선거비용으로서 정당하게 지출한 것으로 인정되는 선거비용을 말한다]을 제122조(선거비용제한액의 공고)의 규정에 의하여 공고한 비용의 범위 안에서 대통령선거 및 국회의원선거에 있어서는 국가의 부담으로, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 지방자치단체의 부담으로 선거일 후 보전한다.

1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장 선거

가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우 또는 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우 후보자가 지출한 선거비용의 전액

나. 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만인 경우 후보자가 지출한 선거비용의 100분의 50에 해당하는 금액

2. 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거

후보자명부에 올라 있는 후보자 중 당선인이 있는 경우에 당해 정당이 지출한 선거비용의 전액

② 제1항의 규정에 따른 선거비용의 보전에 있어서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용은 이를 보전하지 아니한다.

1. 예비후보자의 선거비용

2. 「정치자금법」 제40조(회계보고)의 규정에 따라 제출한 회계보고서에 보고되지 아니하거나 허위로 보고된 비용

3. 이 법에 위반되는 선거운동을 위하여 또는 기부행위제한규정을 위반하여 지출된 비용

4. 후보자등록기간 중 제135조(선거사무관계자에 대한 수당과 실비보상)제1항에 규정된 자에게 지급된 수당․실비 또는 이 법에 따라 제공하는 경우 외에 선거운동과 관련하여 지출된 수당․실비 그 밖의 비용

5. 정당한 사유 없이 지출을 증빙하는 적법한 영수증 그 밖의 증빙서류가 첨부되지 아니한 비용

6. 후보자가 자신의 차량․장비․물품 등을 사용하거나 후보자의 가족․소속 정당 또는 제3자의 차량․장비․물품 등을 무상으로 제공 또는 대여받는 등 정당 또는 후보자가 실제로 지출하지 아니한 비용

7. 청구금액이 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 기준에 따라 산정한 통상적인 거래가격 또는 임차가격과 비교하여 정당한 사유 없이 현저하게 비싸다고 인정되는 경우 그 초과하는 가액의 비용

8. 선거운동에 사용하지 아니한 차량․장비․물품 등의 임차․구입․제작비용

9. 시외전화․이동전화에 건 통화료 및 정보이용요금

10. 그밖에 위 각 호의 어느 하나에 준하는 비용으로서 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 비용

③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용은 국가 또는 지방자치단체가 후보자를 위하여 부담한다. 이 경우 제5호의 비용은 국가가 부담한다.

1. 제64조(선전벽보)의 규정에 의한 선전벽보의 첩부 및 철거의 비용

2. 제65조(선거공보)의 규정에 따른 점자형 선거공보의 작성비용과 책자형 선거공보(점자형 선거공보를 포함한다) 및 전단형 선거공보의 발송비용과 우편요금

3. 삭제

4. 제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담․토론회)의 규정에 의한 대담․토론회(합동방송연설회를 포함한다)의 개최비용

5. 제82조의3(선거방송토론위원회 주관 정책토론회)의 규정에 의한 정책토론회의 개최비용

6. 제161조(투표참관)의 규정에 의한 투표참관인 및 제162조(부재자투표참관)의 규정에 의한 부재자투표참관인의 수당과 식비

7. 제181조(개표참관)의 규정에 의한 개표참관인의 수당과 식비

④ 생략

제277조(선거관리경비) ① 생략

② 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거의 관리 준비와 실시에 필요한 다음 각호에 해당하는 경비는 당해 지방자치단체가 부담한다. 이 경우 임기만료에 의한 선거에 있어서는 당해 선거의 선거기간개시일이 속하는 연도(제1항 제2호에 해당하는 경비는 당해 선거의 선거일전 180일이 속하는 연도를 포함한다)의 본예산에 편성하여야 하되 늦어도 선거기간개시일전 60일(제1항 제2호에 해당하는 경비는 당해 선거의 선거일전 240일)까지 시․도의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 시․도선거관리위원회에, 자치구․시․군의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 선거구선거관리위원회에 납부하여야 하며, 보궐선거등에 있어서는 그 사무의 수행에 지장이 없도록 그 선거의 실시사유가 확정된 때부터 15일까지 시․도의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 해당 시․도선거관리위원회에, 자치구․시․군의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 선거구선거관리위원회에 납부하여야 한다.

1. 제1항 각호의 경비

2. 선거에 관한 소청에 필요한 경비

3. 선거에 관한 소청의 결과로 부담하여야 할 경비

③ 생략

3. 결정이유의 요지

가. 피청구인 강남구선거관리위원회가 2006년 지방선거를 앞두고 강남구의회가 다음해 예산을 편성할 때 지방선거에 소요되는 비용을 산입하도록 예상되는 비용을 미리 통보한 행위는 미래에 발생할 선거비용을 다음 연도 예산에 반영하도록 하기 위한 안내에 불과한 행위로서, 이 통보행위 자체만으로는 청구인 서울특별시 강남구의 법적 지위에 어떤 변화도 가져온다고 볼 수 없으므로 피청구인 강남구선거관리위원회의 이 사건 통보행위는 권한쟁의 심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 수 없다.

나. 우리 헌법은 제116조 제2항에서 ‘선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다’고 규정하고 있는바, 이는 단지 선거공영제도를 천명하고 있는 것이므로 위 규정이 있다고 하여 각종 선거의 선거비용 부담 주체가 정당이나 후보자 이외에는 반드시 국가여야 한다는 것은 아니며, 선거의 성격이 무엇이냐에 그 경비 부담 주체도 달라질 수 있다.

한편, 우리 헌법 제117조 제1항 등은 헌법적 차원에서 지방자치단체에게 일정한 자치권을 부여하고 있고, 구 지방자치법 제9조에 의하면 지방자치단체는 그 조직을 구성할 권한, 즉, 조직고권(자치조직권)을 가지고 있다.

그런데 지방의회의원과 지방자치단체장을 선출하는 지방선거는 지방자치단체의 기관을 구성하고 그 기관의 각종 행위에 정당성을 부여하는 행위라 할 것이므로 지방선거사무는 지방자치단체의 존립을 위한 자치사무에 해당한다 할 것이다.

한편, 지역공동체의 자치사무는 법률을 통하여 예외적으로 다른 행정주체에게 위임되지 않는 한, 원칙적으로 지방자치단체의 고유한 활동영역에 속하므로 지방자치단체의 자치사무는 지방자치단체가 처리하고 그에 따른 비용도 지방자치단체가 부담하여야 하는 것이 원칙이다.

다만 지방자치단체 사무 처리와 관련한 위와 같은 원칙이 있다고 하더라도 지방자치의 본질을 훼손하지 않는 범위 내에서 필요한 경우 개별 법률을 통하여 지방자치단체가 처리할 수 있는 사무 영역을 변경하는 것이 금지되는 것은 아니다.

지방자치단체는 독립된 법인이기는 하지만 국가의 주권성을 전제로 하는 국가의 구성요소이므로 국가적 통일성을 유지하기 위하여 국가의 관여가 필요하거나 특정 사안이 해당 지방자치단체의 문제에 그치지 않고 국가전체의 문제와 직결되는 등의 경우에는 지방자치단체의 독자성을 보장하는 범위 내에서 필요에 따라 자치사무라 하더라도 국가가 관여할 수 있다.

이 사건 지방선거사무는 지방자치단체의 자치사무에 해당하지만, 지방선거는 지방자치단체의 유권자인 주민들이 다수의 후보자 중에서 일정한 절차에 따라 자신들의 대표를 선출하고 이들로 하여금 지방자치단체의 기관(의결기관과 집행기관)을 구성케 하는 공적행위라고 할 수 있고, 이러한 선거에서 유권자인 주민들은 투표를 통하여 집합적 의사에 따라 대표자를 선택하게 된다.

지방선거는 주민의 대의기관을 구성하는 민주적 방법인 동시에 대표기관으로 하여금 민주적 정당성을 확보케 함으로써 대의민주주의를 실현하기 위한 불가결한 수단이다. 이러한 선거의 기능은 선거의 자유와 공정성이 보장된 선거에서만 가능하다. 선거와 투표에 대한 관리가 공정하게 이루어지지 못한다면, 그 선거와 투표는 본래의 민주정치적 기능을 발휘하지 못하고, 하나의 형식적인 기능에 그치고 말 것이다.

선거와 투표관리 등의 집행업무 담당기관을 일반행정기관과는 별도의 독립기관으로 구성해야 한다는 요청이 나오는 이유도 바로 이 때문이다. 우리 헌법상의 선거관리위원회도 이러한 요청을 제도화한 것이라고 볼 수 있다.

지방선거사무를 독립기구가 아닌 해당 지방자치단체 스스로가 담당하도록 한다면, 지방의회의원이나 지방자치단체장은 현재 자신들의 지위와 권한을 이용하여 자신들에게 유리하도록 편파적으로 선거관련 직무를 집행하거나 관련 법규를 적용할 염려가 있고, 직원들을 선거운동에 동원하여 선거의 형평성과 공정성을 해치는 행위를 할 우려도 있다.

이에 우리 헌법은 각종 선거 및 투표관리 등에 관한 사무를 일반행정업무와 기능적으로 분리해 이를 선거결과에 대하여 이해관계가 있는 개인, 집단 또는 기관의 영향으로부터 차단된 독립된 헌법기관에 맡김으로써 일반행정관서의 부당한 선거 간섭을 제도적으로 배제 내지 견제할 수 있도록 하고 있다.

한편, 구 지방자치법 제132조 본문과 단서, 지방재정법 제20조에 비추어 보면, 지방자치단체의 사무를 다른 기관이 맡아 하고 있는 경우에도 그 비용은 원칙적으로 당해 지방자치단체가 부담하여야 한다. 지방자치단체가 자신의 사무처리 비용을 스스로 부담하는 것은 지방자치제도 실시의 취지에 비추어 당연한 귀결이다.

따라서 이 사건의 경우와 같이 지방선거의 선거사무를 비록 구․시․군 선거관리위원회가 담당하고 있더라도 그 비용은 지방자치단체가 부담하여야 하며, 이에 피청구인 국회가 지방선거의 선거비용을 지방자치단체가 부담하도록 공직선거법을 개정한 것은 지방자치단체의 자치권한을 침해한 것이라고 볼 수 없다.

다만 지방선거사무가 자치사무로서 해당 지방자치단체가 선거 비용을 부담하는 것이 타당하다고 하더라도 지방자치단체가 중앙정부로부터 독립하여 완전한 지방재정권을 가지지 못하고 법률이 정하는 바에 따라 부분적으로만 그러한 권한을 행사할 수밖에 없는 현실에서, 지방자치단체의 재정을 파탄에 이르게 할 정도의 과도한 재정부담을 불러오는 입법행위를 하는 것은 지방자치단체의 재정권을 침해하는 행위가 될 가능성이 있다.

그런데 지방재정법 제23조 제1항은 국가가 시책상 필요하다고 인정되는 때 또는 지방자치단체의 재정사정상 특히 필요하다고 인정되는 때에는 예산의 범위 안에서 지방자치단체에 보조금을 교부할 수 있도록 하고 있는바, 지방선거에 소요되는 비용이 지나치게 많아 재정이 심하게 악화될 위험이 있는 경우 지방자치단체장은 국가에 보조금 신청을 하여 이를 보전할 수 있고, 2006년 실시된 제4회 지방선거에서도 국가가 지방선거비용의 상당부분을 지원하였다. 그렇다면 이 사건 피청구인 국회의 입법행위가 지방자치단체의 재정권한을 침해할 정도로 과도한 부담을 지운 것은 아니라 할 것이다.

이상에서 본 바와 같이 피청구인 국회가 2005년 공직선거법을 개정하여 지방선거의 선거관리비용을 해당 지방자치단체에게 부담시키고 있다고 하더라도 이것이 지방자치단체의 재정권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

[재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견]

일반적으로 지방자치단체의 자치사무가 국가사무(위임사무 포함)와 구별되는 가장 큰 표지는 지방자치단체가 당해 사무에 대하여 법률의 범위 내에서는 중앙정부의 관여나 간섭을 받지 않고 자신의 책임 아래 이를 수행할 수 있어야 한다는 것이다.

그런데 우리 헌법은 선거관리를 위한 특별한 헌법기관인 선거관리위원회를 설치하고, 그 구성과 직무범위를 헌법과 법률을 통해 규율함으로써, 지방선거관리사무에 대하여 선거관리위원회가 전권을 행사할 뿐 지방자치단체는 물론 다른 국가기관이 개입할 여지를 완전히 배제하고 있다.

이와 같이 지방선거관리사무에 대하여 헌법기관이자 국가기관인 선거관리위원회가 전적인 권한과 책임을 가짐으로써 지방자치단체는 해당 단체장 및 지방의회의원을 선출하는데 있어서 아무런 결정 및 관여를 할 수 없는 점에 비추어 볼 때, 지방선거관리사무를 지방자치단체의 자치사무에 포함시킬 수는 없다고 할 것이다.

한편, 선거관리사무에 관한 우리 헌법의 개정 과정을 보더라도 지방선거관리사무를 포함한 모든 선거관리사무가 국가사무라는 것을 알 수 있다. 즉 1960. 6. 15.자 제3차 개정헌법(제2공화국 헌법)은 제1공화국 하에서 저질러진 혼탁․부정선거를 되풀이하지 않고 선거의 공정성을 보장하기 위하여 최초로 선거관리사무를 전담하는 헌법기관으로 중앙선거위원회 설치하였다.

선거의 공정성을 보장하기 위하여는 모든 선거관리사무가 국가의 관할과 책임 하에 수행되어야 할 필요성을 인정하고 그에 따라 지방선거관리사무를 포함한 모든 선거사무를 헌법기관인 중앙선거위원회에 전속시켰던 것이다. 이러한 태도는 현행 헌법에 이르기까지 견지되어, 선거관리를 위한 특별한 헌법기관인 선거관리위원회가 존재하고(제114조), 그 구성과 직무범위는 헌법과 법률을 통해 규율되고 있다(같은 조 제6항, 제7항).

나아가 지방자치법은 지방자치단체가 처리하기에 적절하지 않은 사무를 국가사무로 상정하고 이에 대하여는 법률이 달리 규정하고 있는 외에는 지방자치단체에 의해 처리될 수 없다는 것을 명시적으로 밝히고 있는바(제11조), 그러한 사무로 ‘전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무’(제2호), ‘전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무’(제3호 내지 제6호) 등을 나열하고 있다.

물론 지방선거사무가 위 조항에 명시적으로 열거되어 있지 않지만, 이는 전국적 규모로 치루어지고 또한 전국적으로 통일적 기준에 따라 처리되어야 하므로, 위 규정의 입법취지에 비추어 볼 때, 지방선거사무도 국가사무의 하나로 보는 것이 타당할 것이다(대법원 2004. 6. 11. 선고 2004추34 판결 참조).

결국 지방선거관리사무는 지방자치단체의 자치사무가 아니라 국가의 권한과 책임 하에 이루어지는 국가사무라고 할 것인바, 피청구인 국회가 그것이 자치사무라는 전제 하에 2005. 8. 4. 공직선거법 제122조의2를 개정하여 지방선거관리비용을 해당 지방자치단체에게 부담시킨 것은 헌법과 법률에 의하여 부여받은 지방자치단체의 지방재정권을 침해한 것으로서 무효로 선언되어야 한다.