[헌재]개발이익환수에 관한 법률 제5조 제2항 위헌소원

 

[헌재]개발이익환수에 관한 법률 제5조 제2항 위헌소원

(합헌)(2009.03.26,2008헌바7)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 3월 26일 구 개발이익환수에 관한 법률 제5조 제2항에 대하여 재판관 6(합헌):3(위헌)의 의견으로 포괄위임금지원칙에 반하지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

이에 대하여 구 개발이익환수에 관한 법률 제5조 제2항은 개발사업의 범위의 대강이나 규모의 한정 없이 그 범위와 규모 전부를 대통령령에 포괄 위임하여 헌법에 반한다는 재판관 3인(재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준)의 반대의견이 있다.

1. 사건의 개요

청구인 소유의 구리시 토평동 소재 토지는 1971. 7. 20. 개발제한구역으로 지정되었다가 2006. 1. 18. 개발제한구역에서 해제되어 제1종 일반주거지역에 속하게 되었고, 2006. 6. 19. 지목이 ‘전’에서 ‘대’로 변경되었는데, 청구인은 2006. 3. 16. 위 토지 지상에 연면적 402.6㎡ 건물의 신축허가를 받아 건물을 신축하고 2006. 5. 22. 사용승인을 받았다.

이에 구리시장이 2006. 9. 26. 청구인에게 개발부담금을 부과하자 청구인은 위 부담금부과처분 취소를 구하는 소를 제기하고 그 소송계속 중에 개발사업의 범위 및 규모 등에 관하여 대통령령에 위임한 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전면개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제5조 제2항에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2008. 1. 15. 기각되자, 2008. 2. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전면개정되기 전의 것) 제5조 제2항(이하, ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이고 그 내용은 다음과 같다.

구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전면개정되기 전의 것)

제5조 (대상사업) ② 제1항 각호의 개발사업의 범위 및 규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

3. 결정이유의 요지

(1) 개발부담금 부과의 기준이 되는 개발사업의 규모와 범위가 경제적․사회적 상황에 따라 수시로 변동하여 왔으므로, 이러한 상황의 변동에 따라 탄력적, 유동적으로 대처하여 신속한 입법적 대응을 하기 위해서는 입법기술상 법에서 직접 그 기준이 되는 개발사업의 규모와 범위를 규정하는 것보다는 하위법령에 위임하는 것이 보다 적절하다.

(2) 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 규모와 범위를 불문하고 법이 규정한 모든 개발사업에 관하여 개발이익을 환수하지 않고 급변하는 사회·경제 환경에 맞추어 개발부담금을 납부하여야 할 규모와 범위를 일정한 범위 이상으로 제한한 것은 수혜적 성격을 가지고 있으므로 포괄위임입법금지원칙 판단에서 요구되는 구체성의 정도도 상대적으로 약화된다.

(3) 법 제5조 제1항은 개발부담금의 부과대상사업을 열거하고 이 사건 법률조항은 제1항에서 규정하고 있는 대상사업별로 그 범위를 구체적이고 세부적으로 명시하거나 나열할 것을 위임하고 있어 그 범위가 객관적으로 확정 가능하여 명확성의 원칙에 어긋나지 않고, 그 규모에 대해서도 개발부담금의 취지에 비추어 법 제5조 제1항의 대상사업 중 일정한 규모 이상의 개발사업을 그 대상으로 할 것임이 예측가능하다고 할 것이므로, 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니하여, 이 사건 법률조항은 헌법에 반하지 아니한다.

4. 반대의견(재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준)의 요지

(1) 부담금관리기본법의 입법취지와 개발부담금의 조세유사적 성격에 비추어 볼 때, 법률이 부담금의 부과에 관한 사항을 대통령령에 위임할 때 요구되는 구체성 및 명확성의 요구 정도는 조세법규의 그것에 준하여야 하고, 개발사업의 범위와 규모의 산정은 부담금 납부의무의 유무를 결정하는데 필수적인 요소로서 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항인 만큼 국회는 위임입법의 한계를 명시하는 등 구체적으로 범위를 정하여 위임하여야 하며, 납부의무자로 하여금 납부대상의 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하여 경제생활의 법적 안정성을 현저히 해치는 것은 헌법에 반하여 허용될 수 없다.

(2) 규율하여야 하는 대상이 다양하고 수시로 변하는 사항일수록 수범자인 국민의 입장에서는 수시로 변화하는 하위법령의 내용을 예측하기 더욱 어렵게 되므로 법률을 통하여 하위법령에 규정될 내용의 기준과 범위를 보다 명확하고 구체적으로 설정할 필요가 있고, 오늘날과 같이 국회가 상시로 열리다시피하고 있는 상황 아래서는 특별히 행정입법에 위임할 필요성도 크다고 할 수 없다.

(3) 위임입법시의 예견가능성이란 위임받은 법규명령으로부터가 아닌 위임한 수권법률로부터의 예견가능성을 의미하는 것인데 본법 시행령을 보지 않고서는 수권법률인 이 사건 법률조항의 규정내용과 법의 전반적인 체계, 관련조항을 유기적․체계적으로 판단하여 보아도 위 법률조항의 위임에 따라 시행령에 규정될 개발사업의 범위 및 규모의 내용을 예측하기는 불가능하다. 따라서 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위배되어 헌법에 위반된다.

[판례]개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제22조 등 위헌소원(합헌,각하,2005헌바47)

 

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제22조 등 위헌소원

(합헌,각하)(2007.05.31,2005헌바47)

헌법재판소 전원재판부(주심 睦榮埈 재판관)는 2007. 5. 31. 재판관 전원의 일치된 의견으로 개발제한구역 내에서 토지형질변경을 수반하는 건축물의 건축 등 행위허가를 받은 사람에 대하여 개발제한구역훼손부담금을 부과하도록 하는 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제20조 등에 대하여 합헌결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

가. 청구인 회사는, 청구외인으로부터 그 소유의 개발제한구역 내 공장부지가 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 의하여 협의매수됨으로써 취득한 이축권(移築權)을 매수하였고, 의정부시장은 청구인 회사의 신청에 따라 위 이축권에 기하여 개발제한구역 내 공장부지에 대한 토지형질변경허가를 하였다.

나. 한편, 의정부시장은 토지형질변경이 허가된 공장부지가 개발제한구역 내의 토지라는 이유로 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제20조 내지 제24조에 근거하여 개발제한구역훼손부담금 96,870,080원을 부과하였고, 청구인 회사는 법원에 위 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하면서 위 부담금 부과의 근거인 위 특별조치법 조항에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

○구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것) 제20조(개발제한구역훼손부담금) ①건설교통부장관은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 제11조 제1항 각호외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가(토지의 형질변경허가 또는 토지의 형질변경이 수반되는 허가의 경우에 한하며, 다른 법령의 규정에 의하여 제11조 제1항 각호외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다. 이하 제21조까지 같다)를 받은 자에 대하여는 개발제한구역훼손부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과·징수한다.

제22조(부담금의 감면) 건설교통부장관은 다음 각호의 1에 해당하는 목적을 위하여 토지의 형질변경을 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 감면할 수 있다.

1. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설의 설치 및 영농

제23조(부담금의 산정기준) ①부담금은 개발제한구역이 소재하고 있는 시·군 또는 자치구의 개발제한구역외의 동일지목에 대한 개별공시지가의 평균치에서 허가대상토지의 개별공시지가를 공제한 금액의 100분의 150의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 허가대상토지의 면적을 곱하여 산정한다.

○구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2005. 3. 8. 대통령령 제18736호로 개정되기 전의 것) 제34조(개발제한구역훼손부담금의 감면) 생략

제35조 (부담금의 부과율) 생략

3. 결정이유의 요지

가. 훼손부담금은, 개발제한구역 내에 입지하는 시설 등의 설치에 따른 토지형질변경에 대하여 구역 내·외의 토지가격 차액에 상당하는 경제적 부담을 부과함으로써 구역 내로의 입지선호를 제거함과 동시에 불가피한 경우로 입지를 제한하여 개발제한구역의 훼손을 억제하는 한편, 개발제한구역의 지정·관리를 위한 재원을 확보하는 데 그 목적이 있으므로 정책실현목적 부담금의 성격을 갖는다.

나. 개발제한구역 내에서 토지형질변경 또는 이를 수반하는 행위허가를 받은 훼손부담금의 납부의무자 집단은 개발제한구역의 훼손억제와 그 관리라는 특수한 공적 과제에 대하여 객관적이고 밀접한 관련성을 가질 뿐 아니라, 이로써 개발제한구역의 관리를 위한 특별한 재정책임을 부담하고 있다. 따라서 개발제한구역 내의 토지형질변경허가자에 대한 부담금의 부과는 일반인과의 평등원칙에 반하지 않는다.

다. 훼손부담금제도 역시 주민의 생존 또는 공공의 이익을 위하여 탄력적으로 운영되어야 하므로 개발제한구역 내라도 ‘주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설의 설치 및 영농’ 또는 ‘국가안보상 필요한 시설 등 국가·지방자치단체가 직접 행하는 공공용시설 및 공용시설’의 건축을 위한 토지형질변경의 경우에는 부담금을 감면할 수 있도록 하여야 한다.

따라서 같은 이축권에 기한 행위허가라고 하더라도 주택이나 근린생활시설에 대하여는 부담금을 감면해 주는 것과 달리 공장에 대하여 부담금을 전액 부과하는 것은 합리적 이유 있는 차별에 해당하므로, 평등의 원칙에 반하지 않는다.

라. 개발제한구역 내의 입지선호가 주로 개발제한구역 내의 저렴한 토지가격에서 비롯되므로 구역 내·외의 지가차액을 기준으로 부담금을 산정하는 것은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 재산권을 침해하지 아니하고, 청구인 등 납부의무자의 직업선택의 자유나 거주이전의 자유를 침해하지 아니한다.

[판례]구 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 위헌소원(합헌,2006헌바9)

 

구 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 위헌소원

(합헌)(2007.08.30,2006헌바9)

헌법재판소 전원재판부(주심 李恭炫재판관)는 2007년 8월 30일 재판관 전원의 일치된 의견으로 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 본문 및 단서 제1호 중 ‘건축물의 건축’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

청구인이 개발제한구역 내에 위치한 청구인 소유의 토지에 장례식장을 신축하기 위하여 건축허가신청을 하자 관할관청은 이 사건 법률조항 등에 근거하여 개발제한구역 내의 장례식장 건축은 허가될 수 있는 건축물의 종류나 범위에 해당하지 않는다는 이유로 불허하였다.

이에 청구인은 위 불허처분의 취소를 구하는 소송을 제기하는 한편, 이 사건 법률조항 등이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청을 신청하였고, 그 신청이 받아들여지지 않자 헌법재판소법 제68조 제2항에 의해 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 특조법’이라 한다) 제11조 제1항 본문 및 단서 제1호 중 ‘건축물의 건축’에 관한 부분의 위헌 여부인바, 그 내용은 다음과 같다.

구 특조법 제11조(개발제한구역에서의 행위제한)

① 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제2조 제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다.

1. 다음 각 목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경

가. 도로·철도 및 상·하수도 등 공공용시설

나. 축사 및 창고 등 농림수산업을 영위하기 위한 건축물 및 공작물

다. 주택 및 근린생활시설

라. 농로·제방·마을회관 등 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설

마. 실외체육시설

바. 휴양림·수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설

사. 국방·군사에 관한 시설

아. 학교·폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설

3. 결정이유의 요지

가. 청구인의 주장은 이 사건 법률조항이 개발제한구역에서의 건축물의 건축을 전면적으로 제한하고 예외적으로 허가를 받아 건축할 수 있는 건축물의 종류를 대통령령에 위임하고 있고, 이를 구체적으로 규정한 특조법 시행령 제13조 제1항 및 [별표 1]이 국가나 지방자치단체는 장례식장을 설치할 수 있도록 하면서 자신과 같은 개인은 개발제한구역 내에 장례식장을 설치할 수 없도록 하고 있어 헌법상 재산권 등을 침해한다는 것으로 이러한 청구인의 주장은 기본적으로 시행령의 위헌성에 관한 것이다.

어떤 사항에 관하여 법률조항 자체에서 직접 규정하지 않고 그 구체적 내용을 대통령령에 위임한 경우, 그 법률조항의 위헌 여부는 그 위임을 받은 대통령령의 내용까지 포함한 규범상태의 위헌 여부와는 구별되어야 하며 그 법률조항의 위헌 여부에 관하여는 그 위임이 합헌적인 것인지만 문제된다.

따라서 청구인의 시행령에 근거한 이러한 주장은 이 사건 법률조항 자체의 위헌성에 대한 주장으로 선해하여 판단하기로 하고 먼저 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.

나. 포괄위임입법금지원칙 위반 여부

특조법은 전면적으로 모든 개발행위를 금지하고 예외적 허가사항으로서 일정한 개발행위를 허용하고 있는데 개발제한구역 내에 허용되는 건축물의 종류는 여러 가지 사회, 경제적 변화 등에 즉응하여 규율하여야 할 필요성이 크며, 이에 따라 세부적인 사항은 국회제정의 법률보다 탄력성이 있는 행정입법에 위임할 필요가 있다. 또한 이 사건 법률조항 중 단서부분은 전면적인 행위제한에 대한 예외적인 허용조항으로 수혜적 성격을 가지고 있으므로 포괄위임입법금지원칙 판단에서 요구되는 구체성의 요구정도도 상대적으로 약화된다.

나아가 이 사건 법률조항은 종전에 대통령령 등 하위법령에 규정되었던 개발제한구역 안에서의 행위허가의 근거와 허용되는 범위 등을 법률로 규정하기 위하여 제정된 것으로 포괄위임의 위험성을 완화시키려는 입법적 노력의 산물로서 허용되는 범위를 법률 차원에서 비교적 구체적으로 규정하고 있으며 관련규정, 개발제한구역지정의 입법목적 등을 고려해 보았을 때 개인의 건축행위에 있어 일정한 제한이 있을 것을 쉽게 예측할 수 있고, 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측하는 것 또한 어렵지 아니하므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다.

다. 재산권 및 직업의 자유 침해 여부

(1) 헌법재판소는 2004. 2. 26. 선고한 2001헌바80등 결정과 2004. 11. 25. 선고한 2003헌바29등 결정에서 구 특조법(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 및 구 특조법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 중 각 “건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치” 부분에 대하여 비례의 원칙에 위반하여 당해 토지의 소유자의 재산권을 과도하게 침해한 것으로 보기 어려우며 직업의 자유에 대한 제한은 토지재산권의 제한에 따른 간접적인 효과내지 반사적 불이익에 불과하므로 헌법에 위반되지 않는다는 재판관 전원일치의 합헌 판단을 한바 있다.

(2) 이 사건 법률조항은 선례의 심판대상 조문에 비해 ‘건축물의 건축’에 관한 부분으로 심판대상이 한정되었다는 점과 예외적인 허가를 규정하고 있는 단서 조항이 포함되었다는 점에서 차이를 보이나 실질적인 법률의 규율상태는 동일하며 위 선례의 판단 후 이를 변경하여야 할 만한 사정이 있다고 할 수도 없으므로 이를 유지함이 상당하다.

라. 평등의 원칙 위반 여부

청구인은 이 사건 법률조항이 개발제한구역 내 장례식장의 건축에 관하여 아무런 합리적 이유 없이 개인을 국가 또는 지방자치단체에 비하여 차별하고 있다고 주장하나, 이것은 이 사건 법률조항에 기인한 차별이 아니라 그 위임을 받은 특조법 시행령 제13조 제1항과 [별표 1]에 의한 것으로 이 사건 법률조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 이 사건 법률조항까지 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유 없다.

4. 관련 결정례

헌법재판소는 2004. 2. 26. 선고한 2001헌바80등 결정과 2004. 11. 25. 선고한 2003헌바29등 결정에서 구 특조법(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 및 구 특조법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 중 각 “건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치” 부분에 대하여 재판관 전원일치의 합헌 판단을 한바 있다.