[판례]국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의(각하)(2007.10.25,2006헌라5)

 

국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의(각하)(2007.10.25,2006헌라5)

헌법재판소 전원재판부 (주심 이공현 재판관)는 2007년 10월 25일 재판관 7 : 1의 의견으로 청구인들의 이 사건 권한쟁의 심판청구를 각하하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 한·미 양국 정부는 2006. 2. 3. 미국 워싱턴에서 대한민국 통상교섭본부장과 미국무역대표부(USTR) 대표의 공동기자회견 형식으로 한·미자유무역협정(이하 “한·미 FTA”라 한다)의 추진을 발표하였고, 그 후 2006. 6. 5.부터 같은 달 9.까지 제1차 공식협상을 미국 워싱턴에서, 2006. 7. 10.부터 같은 달 14.까지 제2차 공식협상을 한국 서울에서 개최하였다.

(2) 청구인들은 국회의원들인바, 피청구인인 대통령 및 정부에 대하여 국민의 동의없는 일방적인 한·미 FTA 협상의 강행에 대하여 우려를 표시하는 한편, 한·미 FTA 협상에 대한 정보공개와 협의를 요청하였으나 피청구인들은 이를 거부한 채 2006. 9. 6.부터 같은 달 9.까지 미국 시애틀에서 제3차 공식협상을 진행하였다.

(3) 이에 청구인들은 2006. 9. 7. 피청구인들이 국회의 조약 체결·비준에 대한 동의를 받지 아니하고 한·미 FTA 협상을 진행하는 일련의 행위와 국회 및 국회의원에 대한 정보제공의무를 이행하지 않고 있는 부작위로 말미암아 청구인들의 조약 체결·비준에 대한 동의권한을 침해당하였다고 주장하며, 이와 같은 권한침해의 확인 및 피청구인들의 위 작위 및 부작위의 위헌확인 결정을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 ① 피청구인들이 한·미 FTA 협상에 대한 국회의 동의를 받지 않고 전권대표를 임명하고 협상개시선언을 한 후 진행한 일련의 협상행위(이하 ‘이 사건 협상행위’라 한다)와 ② 국회 및 국회의원에 대하여 한·미 FTA 협상의 정보를 제공하지 아니한 부작위(이하 ‘이 사건 정보 비공개’라 한다)가 국회의 동의권과 국회의원인 청구인들의 심의·표결권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.

3. 결정이유의 요지

청구인들은 피청구인들이 국회의 동의없이 이 사건 협상행위를 하고, 관련된 정보를 제공하지 아니함으로써 국회의 조약체결·비준동의권 및 청구인들의 조약안 심의·표결권이 침해되었다고 주장하면서 이 사건 권한쟁의심판을 청구하고 있다.

그러므로 이 사건 심판청구의 쟁점은 먼저 ① 국회의 구성원인 청구인들이 국회를 위하여 국회의 권한침해를 주장하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있는지 여부와 ② 국회의원의 심의·표결권이 국회의장이나 다른 국회의원이 아닌 국회 외부의 국가기관에 의하여 침해될 수 있는지 여부이다.

그런데 이들 쟁점에 대하여는 헌법재판소가 이미 2007. 7. 26. 2005헌라8 사건에서 판단한 바 있으므로 그 판단내용을 요약하여 살펴보면 다음과 같다.

「헌법 제60조 제1항은 “국회는 …… 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다.”라고 규정하고 있으므로, 조약의 체결·비준에 대한 동의권은 국회에 속한다. 따라서 조약의 체결·비준의 주체인 피청구인이 국회의 동의를 필요로 하는 조약에 대하여 국회의 동의절차를 거치지 아니한 채 체결·비준하는 경우 국회의 조약에 대한 체결·비준 동의권이 침해되는 것이므로, 이를 다투는 권한쟁의심판의 당사자는 국회가 되어야 할 것이다. 이와 달리 국회의 구성원인 국회의원이 국회의 권한침해를 주장하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있기 위하여는 이른바 ‘제3자 소송담당’이 허용되어야 한다. 그런데 현행법 체계 하에서는 권한쟁의심판에 있어 ‘제3자 소송담당’을 허용하는 법률의 규정이 없으므로 국회의 구성원인 청구인들은 국회의 조약에 대한 체결·비준 동의권의 침해를 주장하는 권한쟁의심판을 청구할 수 없다. 국회의원의 심의·표결권은 국회의 대내적인 관계에서 행사되고 침해될 수 있을 뿐 다른 국가기관과의 대외적인 관계에서는 침해될 수 없는 것이므로, 대통령 등 국회 이외의 국가기관과 사이에서는 권한침해의 직접적인 법적 효과를 발생시키지 아니한다. 따라서 피청구인 대통령이 국회의 동의 없이 조약을 체결·비준하였다 하더라도 국회의 체결·비준 동의권이 침해될 수는 있어도 국회의원인 청구인들의 심의·표결권이 침해될 가능성은 없다.」

살피건대, 위 2005헌라8 사건과 동일한 쟁점이 문제된 이 사건 심판청구에서 이들 쟁점에 관하여 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정의 변경이 있었다고는 볼 수 없고, 결국 위 2005헌라8 사건의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하다고 할 것이므로 청구인들의 이 사건 심판청구 역시 부적법하다.

※ 재판관 이공현의 별개의견

나는 국회의원이 다른 국가기관에 의해 심의·표결권한을 행사하지 못하도록 방해받는 경우에 적법하게 권한쟁의심판을 청구할 수 있어야 한다고 생각한다.

다만, 청구인들의 이 사건 심판청구는 아직 정부가 국회에 문제가 된 조약의 체결 · 비준에 대한 동의안을 제출하지 않은 상태에서 제기된 것으로 이 경우에는 국회의원의 심의·표결권한에 어떠한 구체적인 침해가 발생했다거나, 현저한 침해의 위험이 있다고 보기 어려우므로 이 사건 심판청구가 각하되어야 한다는 다수의견의 결론에 동의한다.

[판례]국회법 제34조 등 위헌확인(교섭단체정책연구위원임용등에관한규칙 제3조,제4조)(기각)(2008.03.27,2004헌마654)

 

국회법 제34조 등 위헌확인(교섭단체정책연구위원임용등에관한규칙 제3조,제4조)(기각)(2008.03.27,2004헌마654)

헌법재판소 전원재판부(주심 宋斗煥 재판관)는 2008년 3월 27일 관여재판관 5인의 다수의견으로 교섭단체를 구성하였는지 여부에 따라 정책연구위원을 배정하는 국회법 제34조 제1항이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. 이 결정에서 2인의 재판관(조대현 재판관, 이동흡 재판관)은 부적법 각하의 반대의견을, 2인의 재판관(김종대 재판관, 송두환 재판관)은 위헌(청구인용, 헌법불합치)의 반대의견을 밝혔다.

1. 사건의 개요

청구인은 2004. 5.경 제17대 국회개원시 원내교섭단체를 구성하지 못한 소수정당이었는바, 2004. 7. 8. 국회운영위원회에서 원내교섭단체인 열린우리당과 한나라당이 ‘교섭단체 정책연구위원 임용 등에 관한 규칙’을 표결 통과시키자, 국회법 제34조와 위 규칙 제3조, 제4조가 자신의 평등권을 침해한다고 주장하며, 2004. 8. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상과 관련 규정

〈심판대상 규정〉

국회법(1988. 6. 15. 법률 제4010호로 전부개정된 것)

제34조(교섭단체정책연구위원) ① 교섭단체소속의원의 입법활동을 보좌하기 위하여 교섭단체에 정책연구위원을 둔다.

〈관련 규정〉

국회법

제33조(교섭단체) ① 국회에 20인 이상의 소속의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다. 그러나 다른 교섭단체에 속하지 아니하는 20인 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다.

② - ③ 생략

3. 결정이유의 요지

국회는 다양한 의견과 이해관계를 가진 국회의원들로 구성되기 때문에 그 본연의 권한과 임무를 효율적으로 수행하려면 의원들의 의사를 몇 가지의 교집합으로 묶어내고, 이에 대해 다시 토의를 거치면서 점차 하나의 공적 견해로 수렴해 가는 과정이 필요하다.

그런데 세계관 및 가치관 그리고 정치적 성향이 유사한 의원들을 하나의 교섭단위로 인정하여 자체적으로 하나의 공통의견을 내도록 한다면, 그러한 의사의 통합·조정 작업은 한결 수월해질 것이고, 신속하고 능률적인 의사 진행도 기대할 수 있을 것이다. 이러한 이유로 의회정치의 발달과정에서 의회내의 교섭단위별 활동은 자연스럽고 바람직한 현상으로 받아들여져 왔다.

한편, 국회의 역할 중 가장 중요한 것은 국민의 요구와 기대를 수렴하여 입법화하는 일이다. 그런데 국민의 의사를 수렴하여 정책을 수립하고 이를 법률안으로 구체화하는 일은 국회의원 개개인보다 그들의 결사체인 정당 등 교섭단체가 하는 것이 더 적절하고 효율적일 것이다.

나아가 원내에서도 법률안을 발의하는 데에는 의원 10인 이상의 찬성이 있어야 하는 점(국회법 제79조 제1항), 이를 심의하기 위한 의사일정에 관하여 교섭단체 간의 타협과 조정이 필요한 점, 법률안 심의는 주로 본회의가 아닌 소관 상임위원회 중심으로 이루어지는데 상임위원회 수가 17개에 달하는 점(같은 법 제37조 제1항), 법안이 의결되기 위하여는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성을 필요로 하는 점(같은 법 제109조) 등을 고려하여 볼 때, 일정수 이상의 소속의원을 가진 교섭단체가 입법활동을 주도할 가능성이 높다.

이러한 상황에서 국회 입법활동의 활성화와 효율화를 이루기 위하여는 우선적으로 교섭단체의 전문성을 제고시켜야 하며, 교섭단체가 필요로 하는 전문인력을 공무원 신분인 정책연구위원으로 임용하여 그 소속의원들의 입법활동을 보좌하도록 할 필요성이 발생하므로 교섭단체에 한하여 정책연구위원을 배정하는 것은 입법재량의 범위 내로서 그 차별에 합리적인 이유가 있다 할 것이다.

※재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견(각하의견)

국회법 제34조 제1항은 국회 안에서 일정한 역할을 담당하는 교섭단체에 정책연구위원을 두어 교섭단체 소속 국회의원의 입법활동을 보좌하게 하는 것이므로, 교섭단체에 소속되지 아니한 국회의원을 불리하게 차별하는 것이라고 할 수는 있을지 몰라도, 교섭단체가 아닌 정당의 법적 지위에 영향을 주는 것이라고 할 수 없다.

국회의 교섭단체는 국회의원만으로 구성되어 국회의 업무를 일부 담당하는 국회 안의 조직이므로, 국회 밖에 있는 별개의 단체인 정당과는 구별하여야 한다. 국회의원만이 교섭단체의 구성원으로 될 수 있는 것이고, 국회의원이 아닌 정당원이나 정당은 국회 교섭단체의 구성원도 될 수 없고 교섭단체도 될 수 없다.

따라서 정당인 청구인은 국회법 제34조 제1항으로 인하여 평등권 기타의 기본권을 침해받을 가능성이 전

혀 없으므로 이 사건 헌법소원은 부적법하다.

※재판관 김종대, 재판관 송두환의 반대의견(위헌의견)

인간의 존엄성과 자유로운 인격의 발현을 최고의 가치로 삼는 우리 헌법질서에서 소수에 대한 배려가 전혀 없다면, 다수에 의해 압도당한 소수는 영원히 소수로 머무를 수밖에 없으며, 이 경우 다양한 견해가 공존하는 다원주의 사회로의 발전은 결코 이루어질 수 없을 것이다.

소수정당의 보호는 이러한 맥락에서 중요성을 갖는다고 할 것이고, 소수정당을 지지하는 국민들의 의사도 입법으로써 반영될 수 있어야 할 것이며, 그러기 위하여는 입법활동을 보좌하는 전문인력인 정책연구위원을 소수정당에게 배정하는 것이 필요하다.

그런데 이 사건 규정은 정책연구위원의 배정에 있어서 오로지 교섭단체의 구성 여부만을 유일한 기준으로 삼아 의원 20인 이상을 확보하지 못한 정당에게는 정책연구위원을 전혀 배정하지 아니하도록 규정함으로써 소수정당을 합리적 이유 없이 차별하고 있다.

이 사건 규정의 불합리한 차별성은 정치자금법이 정당에게 국고보조금을 지급함에 있어서 소수정당을 배려하는 것과 비교하여 보면 쉽게 확인할 수 있다.

정치자금법은 국고보조금 지급에 있어 교섭단체의 구성 여부만이 아니라 정당의 의석수(5석 이상)나 득표수 비율(100분의 2)도 고려하여 소수정당을 보호하고 있다. 이는 교섭단체 구성 여부만을 유일한 기준으로 삼는 대신에 소수정당을 배려하는 다른 합리적 방안을 강구할 수 있는 여지가 충분히 있음을 보여주는 것이다.

한편, 국회법 제79조 제1항은 10인 이상의 의원이 의안의 발의를 할 수 있도록 규정하고 있는데, 이를 이 사건 규정에 비추어보면, 10인 이상 20인 미만의 의원이 소속된 소수정당은 입법의안의 발의를 독자적으로 할 수 있는 지위에 있으면서도 그 입법안의 형성 및 발의를 위한 정책연구위원의 보좌, 지원을 전혀 받을 수 없게 되므로 이를 합리적 사태라고 할 수 없음은 명백하다 할 것이다.

이상에서 본 바와 같이, 이 사건 규정은 합리적 이유 없이 소수정당을 차별하고 있는 점에서 헌법에 위반된다. 다만, 이 사건 규정을 단순위헌으로 선언하는 경우에는 정책연구위원 배정의 일반적 근거가 소멸하여 정책연구위원을 전혀 배정할 수 없는 결과가 발생할 것이므로, 단순위헌을 선언하는 대신에 이 사건 규정의 잠정적 적용 및 일정 시한 내의 법률개정을 촉구하는 내용의 헌법불합치 선언을 하여야 할 것이다.