구 국가유공자예우등에관한법률 제5조(합헌)(2007.04.26,2004헌바60)
헌법재판소 전원재판부(주심 이공현 재판관)는 2007. 4. 26.(목) 사후양자를 국가유공자 유족의 범위에서 제외하고 등록된 사후양자의 경우에만 그 유족으로서의 지위를 인정한 구 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’ 제5조 제2항 본문, 부칙 제4조 중 “자로 등록된 사후양자” 부분에 대하여 헌법에 위반되지 아니한다며 합헌 결정을 선고하였다. 여기에는 재판관 조대현의 같은 법 제5조 제2항 본문에 대한 반대의견과 재판관 김종대, 재판관 목영준의 같은 법 부칙 제4조에 대한 반대의견이 있다.
1. 사건의 개요
청구외 망 민○윤은 청구외 유○임과 결혼하여 사실혼관계에 있던 중 6·25 전쟁에 참전하여 1950. 9. 20. 전투 중 사망하였으며, 1961. 11. 9. 부산지방법원 밀양지원의 확인재판에 의해 유○임과 혼인신고가 이루어졌다. 청구인은 위 유○임에 의하여 1962. 2. 5. 망인의 사후양자로 입양되었다.
청구인은 1994. 7. 18. ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’에 의한 전몰군경의 유족에 해당한다고 주장하면서 서울보훈청장에게 국가유공자 유족등록신청을 하였다. 당시 서울보훈청장은 국가유공자 유족등록결정을 하였으나, 1990. 1. 13. 민법이 개정되어 사후양자조항이 폐지되었고 이에 따라 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’도 개정되어 청구인의 유족등록신청 당시 시행되던 위 법 제5조 제2항, 부칙 제4조에 의하면 사후양자는 유족의 범위에서 제외되었음에도 유족등록이 결정되었다는 이유로 2001. 9. 28. 위 국가유공자유족등록결정을 취소하는 처분을 하였다.
청구인은 서울행정법원에 위 취소처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 인용되었고(2001구52090) 서울보훈청장이 항소하여 서울고등법원에 소송(2002누9690)이 계속되어 있던 중, ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’ 제5조 제2항, 부칙 제4조는 청구인의 평등권 및 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 위헌심판제청신청(2004아45)을 하였으나 2004. 6. 24. 기각되었다. 이에 청구인은 같은 해 8. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판의 대상
국가유공자예우 등에 관한 법률(1991. 12. 27. 법률 제4457호로 개정되고 1995. 12. 29. 법률 제5120호로 개정되기 전의 것)
제5조(유족 등의 범위) ① 이 법에 의하여 보상을 받는 국가유공자의 유족 또는 가족의 범위는 다음과 같다.
1. 배우자(사실상의 배우자를 포함한다)
2. 자녀 및 순국선열·애국지사의 손자녀 중 출가하지 아니한 자
3. 부모
4. 성년남자인 직계비속이 없는 조부모
5. 60세미만의 남자 및 55세미만의 여자인 직계존속과 성년남자인 형이 없는 미성년자매
6. 순국선열 또는 애국지사의 자부(子婦)로서 1945년 8월 14일 이전에 입적된 자
7. 자녀 및 순국선열·애국지사의 손자녀 중 출가한 자
② 제1항 제2호의 자녀의 경우, 혼인한 사실이 없는 국가유공자가 입양한 양자는 이를 제외하며, 혼인한 사실이 있는 국가유공자가 직계비속이 없어 입양한 양자는 1인에 한하여 자녀로 본다. 다만, 순국선열 또는 애국지사의 양자는 1945년 8월 14일이전에 입양되었거나, 1945년 8월 15일 이후에 입양된 자 중 순국선열이나 애국지사, 그의 배우자 또는 직계존비속을 부양한 사실이 있는 자에 한한다.
부칙(1991. 12. 27. 법률 제4457호) 제4조(유족 등의 범위에 관한 경과조치) 이 법 시행전에 종전의 규정에 의하여 모로 등록된 부의 배우자 및 자로 등록된 사후양자 및 유언양자는 이 법에 의하여 등록된 것으로 본다.
3. 결정이유의 요지
(1) 예우법상의 보상금수급권도 다른 국가보상적 내지 국가보훈적 수급권이나 사회보장수급권과 마찬가지로 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여되는 권리라고 할 것이고, 국가가 국가유공자에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여질 수밖에 없으므로 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다고 보는 것이 일관된 판례의 입장이다.
또한 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하고, 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다. 따라서 이 사건 법률조항들의 위헌여부는 그 내용이 현저히 자의적이고 불합리하여 입법형성의 한계를 벗어난 것인지 여부에 의하여 결정되어야 할 것이다.
(2) 예우법상의 수급권이 헌법상의 사회보장적 성격을 가지고 있는 점에서 유공자의 희생으로 인하여 생활에 어려움을 가지게 된 유족들의 인간다운 생활을 보장하고 생활안정과 복지향상을 도모하는 것이 중요하다. 수급의 대상인 유족의 범위 역시 이러한 목적에 맞추어 규정되어야 한다.
1990. 1. 13. 민법개정으로 인한 양자제도의 변화는 가계와 제사계승을 주요 목적으로 하였던 종래의 양자제도를 친족제도 및 남녀평등의식의 변화 등 시대적 상황에 따라 보다 합리적으로 변경해야할 필요성이 인정되어 이루어진 것이며, 이는 가(家)를 위한 양자제도에서 어버이 또는 자녀를 위한 제도로 발전해온 세계적인 발전추세와도 일치한다. 이 사건 유자녀조항 역시 그러한 시대적 변화의 요청을 반영하고 유족의 복지를 위한다는 본연의 목적을 더욱 충실히 수행하기 위한 것이다.
(3) 사후양자의 경우 국가유공자의 사후에 양자의 지위를 취득하였다는 점에서 가계 및 제사계승을 위한 역할만을 수행하기 위한 것이며 달리 국가유공자의 친권행사에 따른 보호·교양관계나 부양관계 등이 형성될 여지가 없다. 양자가 되는 시점에 이미 국가유공자가 사망하였으므로 생계를 같이하였거나 부양받는 상황에서 그의 희생으로 인하여 사회·경제적으로 예전보다 불리한 지위에 놓이게 될 여지도 없다.
따라서 일반양자와 사후양자가 종래 양자로서의 지위가 동일하게 인정되어 예우법상의 각종 예우 및 지원 특히 보상금 등의 급여를 받음에 있어 동일하게 취급되었다 하더라도 이를 통하여 생활의 안정과 복지의 향상을 도모할 필요성의 면에서 보면 상당한 차이가 있었다고 보아야 한다. 이 사건 유자녀 조항은 민법의 개정에 맞추어 이미 존재하였던 이러한 차이를 반영한 것으로 불합리하여 자의적인 것으로 볼 수 없다.
(4) 민법부칙규정에 의하면 민법개정 이후에도 사후양자들이 종래 확립된 양자로서의 지위를 여전히 유지할 수 있으므로, 그 취지에 비추어 예우법상 종래 사후양자로서 유자녀의 지위에 있던 자들은 적어도 경과규정 등을 통하여 법 개정 이후에도 그러한 지위가 유지되어야 한다고 볼 수도 있다. 그러나 양자제도의 변화가 구제도에 대한 반성적 고려에 의한 것이라는 점에서 이미 구법에 의하여 생긴 효력은 가능한 한 제한적으로 유지되는 것이 바람직하다.
예우법상의 보상금 등 각종수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리로서 수급권자들은 법으로 정해진 수급권 발생요건을 갖추어야 비로소 구체적인 권리를 취득하게 된다. 예우법상의 등록은 그러한 권리취득요건의 하나로서 등록하기 전의 사후양자의 지위는 단지 수급권 취득에 대한 기대이익을 가지고 있는 것에 불과하나, 이미 등록된 사후양자의 경우 등록신청을 한 날이 속하는 달로부터 이미 구체적인 보상금수급권을 취득하게 된다. 이러한 법적 지위의 차이를 고려하면 등록되지 않은 사후양자들에 비하여 이미 종전 규정에 의하여 등록된 자들의 권리를 보호해야 할 필요성이 크다고 볼 수 있다. 따라서 경과규정을 통하여 후자의 경우에만 제한적으로 지위를 유지하도록 한 입법자의 선택이 자의적이어서 현저히 불합리하다고 볼 수 없다.
※재판관 조대현의 반대의견(이 사건 유자녀 조항 부분)
국가유공자의 사후양자는 “국가유공자가 입양한 양자”가 아니라 국가유공자가 사망한 후에 국가유공자의 배우자 등이 선정하여 입양한 양자이다. 사후양자는 그 입양시의 절차가 양자와 다를 뿐이고, 일단 사후양자로 입양된 이상 양친자관계의 법률관계는 양친이 직접 입양한 양자와 다를 바 없다. 사후양자제도가 1991. 1. 1.부터 폐지되었다고 하더라도 그 전에 적법하게 선정된 사후양자는 1991. 1. 1. 이후에도 양자의 신분을 그대로 유지한다.
국가유공자의 자녀에 대하여 보상금을 지급하는 등의 예우를 하는 것은 국가유공자를 예우하기 위한 것이다. 국가유공자가 사망한 경우에는 그 친생자나 양자가 사망한 국가유공자를 봉사(奉祀)하도록 함으로써 국가유공자를 예우할 필요가 있고, 사망한 국가유공자에 대한 봉사자(奉祀者)는 국가유공자가 직접 입양한 양자이든 국가유공자의 배우자 등이 선정한 사후양자이든 구별할 이유가 없다.
따라서 이 사건 유자녀 조항이 국가유공자가 입양한 양자와 사후양자를 구별하여 사후양자를 보훈예우의 대상에서 제외한 부분은 합리성을 인정하기 어렵고, 사후양자를 불합리하게 차별하는 것으로서 헌법 제11조 제1항에 위반된다고 보아야 한다.
※재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견
첫째, 예우법은 국가유공자 및 그 유족에 대한 예우와 지원을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신함양에 이바지함을 목적으로 하고 있는바(제1조), 국가유공자의 유족(민법의 개정에 불구하고 종전 사후양자의 지위가 유지됨은 앞에서 본 바와 같다)으로 법률상 인정되는 자가 행정절차에 불과한 유족등록을 마치지 않았다는 이유만으로 보상의 대상에서 제외된다는 것은 이러한 입법목적에 맞지 않는 점(사후양자나 유언양자 등을 제외한 나머지 유족들은 아직도 언제든지 유족등록신청을 할 수 있다),
둘째, 이 사건에서와 같이 사후양자가 예우법에 의한 보상을 받을 수 있다는 사실 자체를 모르고 등록하지 않은 경우에 그 해태(懈怠)를 이유로 보상수급권을 부여하지 않는 것은 행위와 책임 간의 비례원칙에 맞지 않는 점,
셋째, 유족등록신청을 받은 국가보훈처장은 그 요건을 확인한 후 등록결정을 하게 되는바(제6조 제1,2항), 사후양자는 신분관계에 관한 공문서인 호적에 등재되어 있어 사후양자인지 여부가 명백하므로 행정절차상 어떠한 어려움도 없는 점,
넷째, 국가유공자 여부 및 유족 여부가 확인된 경우 국가보훈처장은 등록결정 여부에 거의 재량권이 없으므로(청구인은 실제로 유족등록결정을 받은 바 있다), 유족등록이 되어 있다는 사실이 보상수급권이라는 실체적 권리관계를 확정적으로 좌우할 만한 법적 지위라고 볼 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, 유족등록이라는 행정절차상의 차이로 가족법상 동일한 지위를 가진 자를 차별하는 것은 정당화될 수 없고, 합리적이라고 볼 수도 없다.
결국 이 사건 부칙조항은 예우법의 시행시까지 유족등록을 마치지 못한 사후양자를 그 시행전에 유족등록을 마친 사후양자와 합리적 이유없이 차별함으로써 청구인의 평등권을 침해하였다고 할 것이므로 헌법에 위반된다.
