공무원연금법 제64조(헌법불합치)(2007.03.29,2005헌바33)
헌법재판소 전원재판부(주심 李東洽 재판관)는 2007년 3월 29일 재판관 6 : 3의 의견으로 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 이후의 것)는 헌법에 합치되지 아니한다고 선고하면서, 2008. 12. 31.을 시한으로 위 규정의 잠정적용을 명하였다.
1. 사건의 개요
○ 청구인은 지방공무원으로 근무하던 중 음주운전으로 교통사고를 냈다는 이유로 징역 10월에 집행유예 2년을 선고받았고 이로써 지방공무원법에 의해 당연퇴직되었다. 이에 청구인은 공무원연금관리공단에 퇴직급여 및 퇴직수당을 청구하였으나, 공무원연금관리공단은 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 및 동법 시행령 제55조 제1항에 따라 청구인의 퇴직급여 및 퇴직수당을 합한 총 급여액의 1/2에 해당하는 금액을 공제하고 나머지 1/2만을 지급하는 처분을 하였다.
○ 청구인은 위와 같이 퇴직급여 등이 감액된 것에 불복하여 서울행정법원에 공무원연금관리공단을 상대로 위 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하면서, 공무원연금법 제64조 제1항 제1호가 청구인의 재산권을 침해하고 평등원칙에 위배되어 위헌이라는 취지의 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자 2005. 4. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 이후의 것, 이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)이며, 그 내용은 다음과 같다.
공무원연금법 제64조(형벌 등에 의한 급여의 제한) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때
3. 결정이유의 요지
가. 재판관 周善會, 金熙玉, 金鍾大, 閔亨基, 睦榮埈의 의견
○ 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데에 그 목적이 있으며 공무원연금법상의 퇴직급여 등 급여수급권은 재산권의 성격을 갖는 기본권이므로, 이와 같은 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서도 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다.
○ 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직 급여 등을 제한하는 것은, 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 그리고 특히 과실범의 경우에는 공무원이기 때문에 더 강한 주의의무 내지 결과발생에 대한 가중된 비난가능성이 있다고 보기 어려우므로, 퇴직급여 등의 제한이 공무원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로서 작용한다고 보기 어렵다.
○ 공무원이 범법행위를 한 경우 그 제재방법은 일차적으로 파면을 포함한 징계가 원칙이고, 더 나아가 그 행위가 범죄행위에까지 이른 경우라면 형사처벌을 받게 하면 되고, 일정한 경우에는 공무원의 지위를 박탈하는 것으로써 그 공익목적을 충분히 달성할 수가 있는 것이므로, 입법자로서는 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이다.
○ 그리고 공직의 구조 및 사회인식의 변화로 일반직장인과 공직자는 같은 직업인이라는 인식이 보편화 되는 추세이고 특히 오늘날 급여에 관한 한 공익과 사익의 질적 구분은 어려워진 상황 속에서 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.
○ 이 사건 법률조항은 공무원이 재직 중의 사유로 인하여 금고 이상의 형을 받은 때에 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 규정하여, 퇴직급여에 있어서는 국민연금법상의 사업장가입자에 비하여, 퇴직수당에 있어서는 근로기준법상의 근로자에 비하여 각각 차별대우를 하고 있다. 이러한 차별은 일반국민이나 근로자에 대한 지나친 차별을 했다고 판단되고, 그 차별에는 합리적인 근거를 인정하기 어려워 결국 자의적인 차별에 해당한다.
○ 이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되나, 단순위헌선언으로 그 효력을 즉시 상실시킬 경우에는 여러 가지 혼란과 부작용이 발생할 우려가 있고, 또한 이미 급여를 감액당한 다른 퇴직공무원과의 형평성도 고려하여야 한다. 그러므로 입법자는 퇴직급여 등을 제한해야 할 합리적이고 특별한 필요가 있는 경우로 그 제한의 사유를 한정함으로써 합헌적인 방향으로 법률을 개선하여야 하고 그때까지 일정 기간 동안은 위헌적인 법규정을 존속케 하고 또한 잠정적으로 적용하게 할 필요가 있다. 입법자는 되도록 빠른 시일 내에, 늦어도 2008. 12. 31.까지 개선입법을 마련함으로써 이 법률조항의 위헌적 상태를 제거하여야 할 것이다.
나. 재판관 曺大鉉의 의견
○ 공무원이 재직기간 중에 공무원의 신분이나 공무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 그 공무원이 재직기간 중에 공무원의 사명과 책임을 다하지 못했다거나 불성실하게 근무했다고 추정하기 어렵고, 퇴직급여제도를 마련한 취지에 비추어 보아도 이는 퇴직급여를 삭감하여야 할 사유라고 보기 어려우며, 과거의 공무원 신분이나 과거의 근무경력까지 부정하여야 할 필요성과 합리성이 있다고 볼 수 없으므로, 그러한 사유를 내세워 기왕의 공무원 근무경력에 대한 보상인 퇴직급여를 삭감하는 사유로 삼을 수 없다.
따라서 이 사건 법률 조항이 “재직중의 사유”에 공무원의 신분이나 직무와 전혀 관련 없는 사유까지 포함시킨 부분은 공무원의 신분이나 공무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 공무원 퇴직자와 그렇지 않은 공무원 퇴직자를 불합리하게 차별하는 것으로서 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
○ 공무원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받았다고 하더라도, 공무원으로서의 의무위반의 내용이나 정도, 고의·과실의 유무, 국가에 끼친 손해의 유무, 퇴직급여제도의 취지에 어긋나는 정도 등에 따라 퇴직급여를 삭감할 필요성과 합리성의 정도가 달라지게 마련인데도 불구하고 이 사건 법률조항은 위와 같은 여러 사정을 고려하지 아니한 채 금고 이상 형벌의 유무만을 기준으로 삼아 퇴직급여와 퇴직수당을 동일한 비율로 필요적으로 삭감하도록 하는 것은 퇴직급여 차별의 필요성·최소성의 원칙에 부합된다고 보기 어렵다.
○ 이 사건 법률조항의 “재직 중의 사유” 중 “공무원의 신분이나 직무와 관련 없는 사유” 부분은 헌법 제11조 제1항에 위반되고 그 부분을 구분하여 특정할 수 있으므로 그 부분에 대하여는 위헌을 선언하여야 한다. 그러나 “공무원의 신분이나 직무와 관련 있는 사유” 부분은 헌법에 위반되는 부분과 헌법에 합치되는 부분이 뒤섞여 있고 양자를 구분할 수 없으므로 그 전체에 대하여 헌법불합치를 선언하고 개선 입법을 촉구하여야 한다.
○ 결국, 이 사건 법률조항의 “재직중의 사유” 중 “공무원의 신분이나 직무와 관련 없는 사유” 부분은 헌법에 위반되고 “공무원의 신분이나 직무와 관련 있는 사유” 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
다. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항에 대한 재판관 조대현의 일부 단순위헌, 일부 헌법불합치 의견에 위 재판관 5인의 전부 헌법불합치 의견을 가산하면 위헌 정족수를 충족하게 된다. 따라서 이 사건 법률조항에 대하여 헌법불합치를 선고하고, 이와 함께 이 사건 법률조항과 동일한 취지를 규정하고 있던 구 공무원연금법 제64조 제1항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 종전 결정들은 이 결정의 견해와 저촉되는 한도 내에서 이를 변경한다.
※ 반대의견(재판관 李康國, 李恭炫, 李東洽)
○ 다수의견은 공직의 구조와 이에 대한 사회인식, 사회국가의 대상으로서의 공직제도가 변화하고 있고 특히 급여에 있어서는 공직과 사직 사이에 구별이 없어지고 있는 것을 지적하고 있으나, 우리 재판소가 불과 10여 년 전에, 그것도 헌법재판관 전원의 일치된 의견으로 두 차례 합헌으로 선언한 이래 새삼 공직사회의 변화 등에 대한 명확한 검증 없이 위와 같은 관점에서 이 사건 법률조항이 헌법에 부합하는지 여부를 심사하는 것은 쉽게 수긍할 수 없다.
○ 재산권의 내용과 한계를 처음으로 형성하는 입법, 즉 종전에 없던 재산권을 새롭게 만드는 입법의 경우에는, 이미 형성되어 있는 기존의 재산권을 제한하는 입법의 경우와는 달리 입법자에게 광범위한 입법재량이 인정되므로, 이런 경우에는 그 입법이 합리적 이유가 있으며 입법재량의 범위를 벗어나지 않는 한 재산권을 침해하지 않는다.
그런데 이 사건 법률조항은 공무원의 퇴직급여 등 수급권이 재산권으로 처음 형성될 당시보다 오히려 그 보호범위를 더 넓히고 있을 뿐 이를 제한하는 점이 없고, 또 이 사건 법률조항이 형벌로 인한 급여의 감액을 규정한 것은 국민전체에 대한 봉사자로서 엄격한 의무를 부담하는 공무원으로 하여금 재직중 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하기 위한 것으로 그 입법이 합리적 이유가 있으며 입법재량의 범위를 벗어나지 않는다.
게다가 공무원의 퇴직급여 등 수급권이 가지는 사회보장적 성격에 비추어 볼 때 그 지급정도 내지 감액여부는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이라 할 것이어서, 이 사건 법률조항이 입법재량을 일탈하였을 소지는 더욱더 줄어든다.
○ 뿐만 아니라 가사 다수의견과 같이 기본권 ‘제한’에 요구되는 비례원칙을 엄격히 적용한다고 하더라도, 이 사건 법률조항은 헌법에 위배되지 않는다.
형벌에 의한 급여의 감액은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 그 의무를 다하도록 유도하기 위한 것이고, 비 직무범죄, 과실범이라고 하여 법률적 혹은 사회적 비난가능성이 적다고 할 수 없으므로, 이들 범죄로 인한 급여의 감액은 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이다.
또 공무원 범법행위의 방지 혹은 그에 대한 제재방법으로서의 파면 등 징계, 형사처벌, 형벌에 의한 급여의 감액 등은 각각 추구하는 목적과 기능이 다르고 그 법률적 혹은 경제적 효과에서도 차이가 있는 이상 형벌에 의한 급여의 감액이 반드시 최후의 수단이 되어야 하는 것도 아니다.
그리고 이 사건 법률조항이 급여의 감액사유 가운데 비(非)직무 범죄 혹은 과실범을 특별히 제외하고 있지는 않지만, 하위법령에서 비(非)직무 범죄나 과실범의 경우 급여감액의 범위를 조절하여 차등적으로 규율할 수 있는 여지가 있을 뿐만 아니라 형사재판에서 법관의 양형과정을 통해서 이를 참작함으로써 다수의견이 지적하는 급여감액상의 문제점을 보완할 수 있는 가능성이 있다.
○ 한편, 공무원연금은 국민연금이나 법정퇴직금과 비교할 때 주된 목적, 보호의 대상과 수준, 성격, 구체적인 보장범위 등 기본적인 차이가 있고, 이 사건 법률조항에 의한 급여의 감액은 공무원이 지는 법령준수 및 충실의무 등 그 의무의 준수를 유도하는 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 공무원연금제도를 형성하면서 보호여부 및 급여의 감액을 정함에 있어 법령준수, 근무관계의 충실 등 의무의 위반 여부를 판단기준으로 삼은 것은 합리적 이유가 있는 것으로서 차별취급이 아니다.
○ 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다.
4. 관련 결정례
헌법재판소는 1995. 6. 29. 및 같은 해 7. 21. 두 차례에 걸쳐 이 사건 법률규정과 동일한 취지를 규정하고 있던 구 공무원연금법 제64조 제1항이 헌법에 위반되지 아니한다고 선고한 바 있다.
5. 결정의 의의
○ 이 사건 결정은, 죄의 종류와 내용을 묻지 않고 모든 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 필요적·획일적으로 퇴직급여 등을 제한하도록 하는 이 사건 법률규정이 헌법에 합치되지 않는다는 판단을 표명하면서, 헌법재판소의 종전 합헌결정들을 이 결정의 견해와 저촉되는 한도 내에서 변경한 것이다. 다만, 단순위헌이 아닌 헌법불합치를 선언한 것은 이론적, 현실적 이유로 개선입법의무를 부과한 것으로, 2008. 12. 31.을 기한으로 개선입법이 될 때까지는 이 사건 법률조항은 존속되고 또한 잠정적으로 적용된다.
○ 하지만 입법자가 2008. 12. 31.까지 입법개선의무를 이행하지 않는다면 2009. 1. 1.부터는 공무원연금법의 관련규정뿐만 아니라 하위법규인 시행령과 시행규칙도 그 관련 부분은 효력을 상실하므로 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 효력을 상실한 부분을 적용할 수 없다.
