인터넷 포탈사업자의 공정거래법 위반행위 시정조치
1. 공정거래위원회(위원장: 백용호)는 2008. 5. 7.(수) 전원회의를 개최하여 NHN(주)의 시장지배적 지위남용행위 및 야후코리아(유)의 거래상지위 남용행위에 대해 시정명령하고, NHN(주)의 부당지원 행위에 대해서는 시정명령과 함께 과징금 2억2,700만원을 부과하기로 하였음
ㅇ 또한 조사과정에서 공정위 조사를 방해한 SK커뮤니케이션즈(주) 및 임원 1명에 대해서도 과태료를 부과하기로 결정
ㅇ (주)다음커뮤니케이션 등 다른 포탈사업자의 혐의사항에 대해서는 위법성요건 불충족, 경쟁촉진효과 등을 감안하여 무혐의 처분하였음
2. 사업자별 주요 행위사실 및 시정조치내역
(1) NHN(주) : 네이버
1)시장지배적 지위남용행위
ㅇNHN(주)는 2006. 5월부터 2007. 3월까지 (주)판도라티비 등 9개 UCC 동영상 공급업체와 동영상 컨텐츠 목록자료(색인DB)를 제공받는 계약을 체결하면서 자사의 검색결과에 의해 제공되는 동영상 서비스에 대해 ‘동영상 상영 전 광고(선광고)’를 금지하였음
※ 9개 동영상 공급업체 : 판도라TV, 중앙엠앤비무비(무비위크), 텔미정보통신(풀빵닷컴), 프리챌, 씨비에스아이, 다모임(아우라, 엠엔캐스트), 블루코드테그놀러지(뮤즈), 태그스토리, 픽스카우
- 이용자는 네이버에서 원하는 동영상을 검색한 후 해당 동영상 제공업체 사이트로 이동(아웃링크)하는데, 피심인의 행위로 인해 동영상제공업체들은 네이버에서 유입된 동영상에는 선광고를 할 수 없게 됨
ㅇ NHN(주)의 이러한 행위는 인터넷 포탈 서비스 시장에서의 시장지배적 지위를 이용하여 UCC 동영상 업체의 주요 수익원을 제한하고 UCC 동영상 시장의 공정한 경쟁을 제한한 행위에 해당함
- NHN(주)는 매출액(2006년 기준 48.5%) 및 검색 Query(2006.12월 기준 69.1%) 등을 기준으로 할 때 검색서비스를 비롯한 인터넷 포탈 서비스 이용자 시장에서 시장지배적 사업자에 해당함
※ Query : 이용자가 검색창에서 키워드를 입력한 후 검색을 한 총 횟수
-이를 통해 NHN(주)는 온라인광고시장과 동영상 UCC 서비스 제공시장에서 경쟁관계에 있는 판도라TV 등 동영상업체의 영업활동을 어렵게 함으로써 동 시장에서의 지배력을 확대하고 경쟁을 제한함
- 특히, 선광고는 UCC 동영상 업체의 가장 중요한 수익원으로 선광고가 제한될 경우 UCC업체의 경영에 상당한 손실을 초래하고, 성장 가능성을 저해
※ 2006.12월 기준 UCC 업체의 전체 방문자 중 네이버를 통해 방문한 비율(UV: Unique visitor)이 61%에 달함
※UV : 월 1회 이상 해당 사이트를 방문한 “중복되지 않은 방문자”를 의미. 즉, 이용자 한 사람이 1개월 동안 해당 사이트에 방문한 횟수/빈도에 관계없이 한번으로 계산
2) 부당지원행위
ㅇ NHN(주)가 임차한 빌딩에 대한 임차료 보다 현저히 낮은 가격으로 자회사인 서치솔루션(주) 및 NHN서비스(주)와 전대차 계약을 체결(2002. 5월～ 2007. 4월)
- 서치솔루션은 NHN(주)의 임차료 보다 최대 28.5% 낮은 금액으로
- NHN서비스는 NHN(주)의 임차료 보다 최대 45.0% 낮은 금액으로 각각 전대차 계약을 체결
※ 서치솔루션 : 2002. 2. 1.설립된 회사로 주 영위업종은 검색엔진 개발 및 유지와 검색품질 연구
※ NHN서비스 : 2005. 8. 2. 설립된 회사로서 주 영위업종은 인터넷포탈의 고객센터 서비스
ㅇ NHN(주)의 지원시기 및 지원규모 등을 고려할 때 이건 지원행위의 부당성이 상당
- 서치솔루션의 경우 지원시기(2002. 5.)가 회사설립(2002. 2.) 초기이며 지원규모도 5년간 당기순이익의 8%에 해당
- NHN서비스의 경우 회사설립과 동시에 지원행위가 있었으며 지원규모도 2005년 2006년 당기순이익 합의 15%에 해당
(2) 적용법조 및 조치내용
1) 시장지배적지위 남용행위 : 공정거래법 제3조의2 제1항 제3호
- 조치내용 : 시정명령(위반행위금지명령)
※ 선광고 금지가 소비자의 불편을 감소시키는 효과가 있고, 2007년 6월 이후로 NHN(주)가 UCC동영상 제공업체에 대해 동영상 광고게재를 허용하는 등 자진시정이 이루어진 점을 감안하여 단순 시정명령
2) 부당지원행위:공정거래법 제23조 제1항 제7호
- 조치내용 : 시정명령(위반행위금지명령), 과징금(227백만원)
(3) 야후코리아(유)의 거래상 지위 남용행위
1)주요행위사실
ㅇ2004. 5. 10. 야후코리아(유)는 (주)게임앤미와 온라인 게임(인터넷 고스톱) 컨텐츠 제공 및 사용계약을 체결
- 이와 함께, 게임앤미가 게임 컨텐츠에 대한 서버플랫폼 개발 및 유지보수사업을 지속할 수 없는 경우에는, 게임 서비스 제공을 위한 전 소스코드 및 운영 매뉴얼 일체를 야후코리아(유)에게 무상으로 제공하도록 하는 조항을 명시
※ 사용계약 : 사용업체가 게임개발업체에게 게임 개발에 대한 비용을 지급하고, 개발된 게임을 사용하는 계약
※ 서버플랫폼 : 응용프로그램이 실행될 수 있는 기초를 이루는 서버컴퓨터 시스템
※ 소스코드 : 시스템 소프트웨어나 응용 소프트웨어 등 컴퓨터의 소프트웨어를 개발하는 경우 운영과 관련된 모든 것을 기록해 놓은 것으로 소프트웨어의 핵심부분
ㅇ 야후코리아(유)의 이러한 행위는 게임앤미에게 소유권이 귀속되어 있는 서버플랫폼에 대한 소스코드 및 운영매뉴얼까지 자신에게 무상으로 제공토록 하는 방법으로 경제상이익을 제공하게 한 행위에 해당함
2)적용법조 및 조치 내역
ㅇ 공정거래법 제23조 제1항 제4호(거래상지위남용행위)
- 조치내용 : 시정명령(위반행위금지명령, 계약서 조항 삭제․수정명령)
(3)SK커뮤니케이션즈(주)의 조사 방해행위
1)주요행위사실
ㅇ SK커뮤니케이션즈(주)의 임직원들은 2007.5.27.～2007.6.1. 기간 중 동사를 대상으로 실시한 공정위의 ｢인터넷 포탈에 대한 직권조사｣에 대비, 관련자료 삭제, 컴퓨터 하드디스크 교체 등으로 조사활동을 방해하였음
- SK커뮤니케이션즈(주)의 임원 오○○ 실장은 소속직원 백○○ 팀장에게 지시하여 공정위 조사 수개월 전부터 직원들에게 현장조사 관련 행동요령을 송부하고, 공정위 현장조사 대비 공지사항(2007.3.12.)을 배포하도록 하면서 이메일 관련 문서 수발신함 삭제, 품의문서 삭제, 캐비넷 및 책상위의 문서를 정리 및 폐기토록 조치
- 또한 백○○ 팀장은 현장조사개시 2개월전부터 대표이사, 경영전략실, 경영전략팀, 대외협력팀 등 핵심부서 임직원 69명에게 하드디스크를 교체하여 기존의 자료를 이동시켜 별도로 관리하도록 하고, 실제 현장조사 시에는 중요자료가 삭제된 하드디스크만을 제출하였음 (2007.3.28.～2007.4.3.)
-오○○ 실장은 또한 사장이하 실장이상의 간부들이 참여하는 주간회의 석상에서 공정위 포탈 조사와 관련 하여 현장조사 대응지침 전달 및 대응책 마련사항을 보고(2007. 3. 28.)
2)적용법조 및 조치 내역
ㅇ 공정거래법 제69조의2 제1항 제7호(조사방해행위)
- 조치내용 : 과태료 (법인 : 1억원, 임원 오○○ : 25백만원)
3.함께 상정된 사건중 NHN(주)의 거래상지위남용행위 등 5건에 대해 무혐의 처분키로 한 사유
(1)NHN(주)의 거래상지위 남용행위(판매목표강제)
ㅇ행위사실 : 동영상광고를 대행하는 3개 미디어렙사와 계약을 체결하면서 판매목표를 설정하고 이를 강제
ㅇ 무혐의 사유
- 인터넷포탈 광고시장은 그 취급업종이 타 광고시장보다 다양하다는 특징으로 미디어렙의 활용이 보편화되어 있고, 상호 의존적인 이해관계에 있어 일방적인 강제성이 있다고 보기 곤란
- 또한 판매목표 강제가 성립되려면 거래상대방에게 판매목표를 설정하고 미달성시 거래중단, 손실전가 등 제재를 가해야 하나 그러한 사례가 없음
- 아울러 계약이 만료되자 기존에 거래중이던 미디어렙사 모두에게 동일한 응찰기회를 부여하는 등 합리적 절차에 따라 1개사만 갱신을 거절
(2) 다음커뮤니케이션의 계열회사를 위한 차별적 취급행위
ㅇ행위사실 : 금융·여행 등 각 분야의 계열회사 및 비계열회사와 제휴계약을 체결하면서, 무상 인벤토리 광고를 계열회사에게 유리하게 배정함으로서 비계열회사를 차별
ㅇ 무혐의 사유
- 인벤토리광고는 포탈사가 유료로 판매하지 못한 광고영역을 온라인사업자들에게 제공하는 것으로 광고를 통한 온라인사업의 영업이익을 피심인과 분배한다는 특징이 있는데, 이 건 차별은 계열사·비계열사 여부보다는 피심인 수입에의 기여도에 따른 차별에 가까운 것으로 인정
-법상 “부당한 계열회사를 위한 차별”은 당해 차별의 대상이 속한 시장에서 경쟁제한효과가 있어야 하나 이 건의 경우 각 제휴사의 활동 시장(여행, 금융, 오락, 도서 등)이 달라 경쟁제한성 인정이
곤란
(3) 다음커뮤니케이션의 거래상지위 남용행위(구입강제)
ㅇ행위사실 : 뉴스공급업자들로부터 뉴스콘텐츠를 구매하면서, 그 대가로 자신의 인터넷 광고를 구매(바터 광고)하도록 함
ㅇ 무혐의 사유
- 법상 “부당한 구입강제”는 거래상대방이 구입할 의사가 없는 상품을 구입하도록 강제하여야 하나, 이 건의 경우 상호간의 필요에 의한 계약(컨텐츠공급 + 광고구입)이었다는 점이 인정됨
- 특히, 피심인이 구매한 뉴스컨텐츠 금액보다 뉴스공급업체가 구매한 광고금액이 큰 경우도 있는 등 광고구입을 강제한 것으로 보기 어려운 정황도 함께 고려
(4)SK커뮤니케이션즈(주)의 거래상지위 남용행위(불이익제공)
ㅇ행위사실 : 싸이월드 CP들과 콘텐츠 제공계약을 체결하면서 과도한 결제수수료를 부과함으로써 CP에 대해 불이익을 제공
ㅇ 무혐의 사유
- 피심인의 미니홈피에서 거래되는 컨텐츠의 종류나 수가 다양해 통상적 거래관행과 비교하여 문제 수수료의 과다 여부 판단이 곤란하고, 피심인과 CP들은 피심인의 미니홈피 사이트를 통해 상호 이익을 공유하는 측면도 있음
※ 법상 거래상 지위 남용으로 위법성이 인정되려면 불이익의 내용이 통상적인 거래관행에 비추어 부당할 것 등의 요건이 충족되어야 함
- 또한 문제가 된 결제수수료는 피심인이 독자적으로 설정한 조건이 아니라 피심인이 cyworld를 인수한 시점 이전부터 사용되던 조건을 그대로 유지한 것으로 부당하다고 보기 어려움
- 특히 일종의 가격으로 볼 수 있는 결제수수료 수준에 대해 공정위가 개입한다는 비판과 함께, 피심인이 이미 결제수수료를 인하(15%→10%)한 점도 고려
(5)KT하이텔(주)의 부당한 고객유인행위
ㅇ행위사실 : 다른 인터넷포탈업체와 거래하던 5개 스포츠신문사에 대해 과도한 대가를 지불함으로써 부당하게 고객을 유인
ㅇ 무혐의 사유 : 인터넷 포탈시장에 새롭게 진입하는 피심인이 동 행위를 통하여 성공적으로 시장에 진입하는 등 국내 인터넷포탈시장에서 경쟁을 촉진하는 효과가 있었음을 인정
4. 시정조치의 의의 및 기대효과
ㅇ 인터넷 포탈시장은 선점효과로 인해 독과점이 형성․고착되기 쉬운 반면 시장선점을 위한 치열한 경쟁이 이루어지는 시장으로, 그 과정에서 지배력 유지·강화를 위한 불공정거래행위 발생가능성이 큰 시장
- 금번 조치는 인터넷 포탈 분야에서 경쟁법을 집행한 최초의 사례로서 향후 동 시장에서 공정거래질서 확립과 중소콘텐츠 공급업체의 공정경쟁 기반을 제공하는 계기를 마련했다는데 의의
- 특히, 인터넷포탈 시장의 시장획정과 관련하여 최신 경제이론인 양면시장의 특징을 고려하여 인터넷 서비스 이용자 시장에서 NHN(주)의 시장지배적 지위를 입증한 것도 의미있는 성과
ㅇ아울러, 이번 조치와는 별개로 공정위 조사 및 시정과정에서 그간 지적되었던 업계의 불공정관행의 상당부분을 스스로 개선하는 효과를 거둠
- 인터넷포탈을 통해 유통되는 동영상의 저작권 위반을 스스로 시정하기 위해 CCL을 도입(다음, 파란, 네이버, 싸이월드)
* CCL(Creative Common License) : 저작물에 저작자가 직접 공유여부 및 활용범위를 표시해 저작물의 원활한 유통을 장려하는 이용규약. 저작권자가 저작물에 ‘원작자 표시, 상업이용금지, 2차 저작물 금지, 동일조건 변경허락’의 4가지 조건중 하나를 표시하면 사용자는 그 조건에 맞게 이용
- 인터넷포탈이 휴대폰 결제를 통한 불법대출의 창구로 악용되는 것을 막기 위해 신규 휴대폰대출 관련 키워드 광고 판매중지(네이버, SK컴즈, 2007.7)
- 주요 포탈업체의 등록심사료 담합여부에 대한 조사를 계기로 네이버는 모든 유료사이트의 등록심사비를 폐지(2007. 9)
- 네이버, SK컴즈의 경우 공정거래질서 정착을 위해 공정거래자율준수프로그램(CP: Compliance Program)을 도입(2008)
ㅇ이번에 무혐의로 조치된 사례에 있어서도 사업자들이 최대한 시정의사를 밝히는 등 공정거래법 적용여부와 관계없이 실질적인 성과로 나타날 것으로 기대하고 있음
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