국가공무원법 제66조 제1항 등 위헌소원 (제2항,제84조)
(합헌)(2007.08.30,2003헌바51)
헌법재판소 전원재판부(주심 이동흡 재판관)는 2007. 8. 30. 재판관 6:3의 의견으로, 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 금지하면서, 사실상 노무에 종사하는 공무원 중 대통령령 등이 정하는 자에 한하여 노동3권을 인정하고, 이에 위반하는 자를 형사처벌하도록 규정한 국가공무원법 제66조 제1항 등에 대하여 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.
1. 사건의 개요
가. 2003헌바51
청구인은 국회사무처 소속 6급 공무원으로 전국공무원노동조합위원장 겸 국회사무처 직장협의회 대표이다.
청구인은 위 공무원노동조합의 인정을 위한 전 단계로서 전국공무원직장협의회총연합을 출범시켜 수 차례 집회를 개최하고 공무원노동조합을 출범시키는 등의 활동을 한 사실로 인하여 국가공무원법위반 등의 혐의로 기소되어 1심에서 유죄 판결을 선고받아, 항소한 후 그 소송계속 중 국가공무원법 제66조 제1항, 제2항 및 제84조 중 제66조 위반 부분에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 위 항소심법원이 청구인의 항소를 기각하면서 위 제청신청도 기각하자 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2005헌가5
전국경찰청고용직공무원노동조합은 각급 경찰서와 그 산하기관에 근무하는 고용직 공무원을 조직대상으로 한 노동조합으로서, 2004. 7. 24. 고용직 공무원 30명이 조합원으로서 설립총회를 마친 후 같은 달 27. 서울남부지방노동사무소에 노동조합설립신고서를 제출하였으나, 서울남부지방노동사무소장이 전국경찰청고용직공무원노동조합의 설립주체인 고용직공무원은 ‘노동조합 및 노동관계 조정법’ 제5조의 규정에 의해 자유롭게 노동조합을 조직·가입할 수 있는 근로자에 해당하지 아니하고, 국가공무원법 제66조 제1항 단서, 제2항, ‘구 국가공무원 복무규정’ 제28조에 따라 노동운동을 할 수 있는 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범주에도 해당하지 아니한다는 이유로 위 설립신고서를 반려하는 처분을 하자, 전국경찰청고용직공무원노동조합은 서울남부지방노동사무소장의 위 반려처분이 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고, 위 법원은 직권으로 국가공무원법 제66조 제2항이 헌법에 위반된다는 이유로 이 사건 위헌제청결정을 하였다.
2. 심판의 대상
이 사건들의 심판대상은 국가공무원법(1997. 12. 13. 법률 제5452호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다.) 제66조 제1항, 제2항 중 “국회규칙” 및 “대통령령”(이하 ‘대통령령 등’이라 한다.) 부분(청구인과 제청법원은 제2항 전체에 대하여 헌법소원을 제기하거나 위헌제청결정을 하였으나, 각 당해 사건에 적용되는 위 부분에 한정함이 상당하다.), 제84조 중 제66조 제1항, 제2항 중 “국회규칙” 위반 부분의 위헌 여부인바, 그 내용은 아래의 밑줄 친 부분과 같다.
국가공무원법(1997. 12. 13. 법률 제5452호로 개정된 것)
제66조 (집단행위의 금지)
①공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.
②제1항 단서의 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 국회규칙·대법원규칙· 헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.
제84조 (벌칙) 제44조·제45조·제65조·제66조의 규정에 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금에 처한다.
3. 결정이유의 요지
가. 법 제66조 제1항 부분
(1) 위 조항이 명확성의 원칙에 위반되는지에 관하여 보건대,
법 제66조 제1항에서 규정하고 있는 ‘노동운동’의 개념은 그 근거가 되는 헌법 제33조 제2항의 취지에 비추어 근로자의 근로조건의 향상을 위한 단결권·단체교섭권·단체행동권 등 근로3권을 기초로 하여 이에 직접 관련된 행위를 의미하는 것으로 좁게 해석하여야 하고,
'공무 이외의 일을 위한 집단행위'의 개념도 헌법상의 집회·결사의 자유와 관련시켜 살펴보면 모든 집단행위를 의미하는 것이 아니라 공무 이외의 일을 위한 집단행위 중 공익에 반하는 행위로 축소하여 해석하여야 하며, 법원도 위 개념들을 해석·적용함에 있어서 위와 유사한 뜻으로 명백히 한정해석하고 있다.
아울러 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 개념은 공무원의 주된 직무를 정신활동으로 보고 이에 대비되는 신체활동에 종사하는 공무원으로 명확하게 해석된다.
그렇다면, 위 개념들은 집행당국에 의한 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 여지가 없다.
(2) 위 조항이 근로3권을 침해하고 있는지에 관하여 보건대,
헌법 제33조 제2항이 직접 ‘법률이 정하는 자’만이 노동3권을 향유할 수 있다고 규정하고 있어서 ‘법률이 정하는 자’ 이외의 공무원은 노동3권의 주체가 되지 못하므로, 노동3권이 인정됨을 전제로 하는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙은 적용이 없는 것이다.
위 조항이 근로3권이 보장되는 공무원의 범위를 사실상 노무에 종사하는 공무원에 한정하고 있는 것은 근로3권의 향유주체가 될 수 있는 공무원의 범위를 법률로 정하도록 위임하고 있는 헌법 제33조 제2항에 근거한 것으로 입법자에게 부여하고 있는 형성적 재량권의 범위를 벗어난 것이라고는 볼 수 없다.
(3) 위 조항이 신법우선의 원칙에 위배되는지에 관하여 보건대,
어떤 법률조항의 내용이 다른 법률조항의 내용과 서로 충돌된다 하여 원칙적으로 이들 법률조항이 헌법에 위반된다는 등 헌법문제가 발생되는 것은 아니고, 이들 법률조항들을 어떻게 조화롭게 해석할 것인가의 법률해석 문제가 생길 뿐이다.
(4) 위 조항이 언론·출판·집회·결사의 자유를 침해하고 있는지에 관하여 보건대,
위 조항이 공무원의 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문에 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것이고,
위 개념이 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위'라고 명백히 한정하여 해석되므로, 위 법률조항이 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유의 본질적인 내용을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다.
(5) 위 조항이 사실상 노무에 종사하는 공무원과 교원들과의 관계에서 평등권을 침해하고 있는지에 관하여,
우선 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대하여서만 근로3권을 보장하고 그 이외의 공무원들에 대하여는 근로3권의 행사를 제한함으로써 양자를 달리 취급하는 것은 헌법 제33조 제2항에 그 근거를 두고 있을 뿐 아니라 합리적인 이유가 있다 할 것이므로 헌법상 평등의 원칙에 위반되는 것이 아니다.
(6) 위 조항이 국제법규에 위반되는지에 관하여,
국제인권규약들은 권리의 본질을 침해하지 아니하는 한 국내의 민주적인 대의절차에 따라 필요한 범위 안에서 근로기본권에 대한 법률에 의한 제한은 용인하고 있으므로 공무원의 근로3권을 제한하는 위 법률조항과 정면으로 배치되는 것은 아니고, 그밖에 근로기본권에 관한 국제법상의 선언, 협약 및 권고 등은 우리나라가 비준한 바 없거나 권고적 효력만을 가지고 있어 위 법률조항에 대한 위헌성 심사의 척도가 될 수 없다.
나. 법 제66조 제2항 부분
헌법 제64조, 제75조는 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 대통령령 등에 위임하는 근거가 된다고 할 것이므로, 법 제66조 제2항이 아무런 근거 없이 형사처벌에서 제외되는 공무원, 즉 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 대통령령 등에 위임하고 있다고 할 수 없다.
또, 법령이 위임받은 사항에 대하여 전혀 규정하지 아니하고 재위임하는 것은 위임입법의 원리에 반한다고 할 것이나, 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정사항을 범위를 정하여 다시 하위법령에 위임하는 것은 헌법에 위반되지 않는다. 한편, ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’은 앞에서 설시한 바와 같이 그 의미가 명확하여 달리 해석될 여지가 없어 하위법령에서 원래의 취지와 다른 규정을 둘 수는 없음이 명백하다.
제청법원은 대통령령에 정해질 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 일제시대 때부터 존속되어 온 철도·정보통신노조만이 규정될 것이라고 예측하는 것은 불가능하다고 판단하고 있으나, 위와 같이 대통령령이 사실상 노무에 종사하는 공무원을 과소포함시킴으로써 위 대통령령이 위헌으로 됨은 별론으로 하고 이를 이유로 모법인 법률이 위헌으로 되는 것은 아니다.
다. 법 제84조 중 제66조 관련 부분
공무원의 노동운동과 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 허용하지 않는 법 제66조 제1항이 헌법에 위반되지 않는다는 것은 이미 앞에서 본 바와 같을 뿐만 아니라, 공무원이 위와 같은 행위를 할 경우 이는 국민생활의 전반에 영향을 미쳐서 일반의 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위라고 볼 수 있으므로 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 법 제84조가 입법재량의 한계를 일탈하여 헌법에 위반한다고 볼 수 없다.
또, 공무원이 위와 같은 행위를 한 경우 형사처벌을 받을 수 있고 이와 별도로 법 제78조 제1항 제1호에 의하여 징계처분을 받을 수 있다고 하더라도 징계처분과 형사처벌은 그 권력의 기초, 목적, 내용, 대상 등을 달리하므로, 그러한 사정만으로 달리 볼 것은 아니다. 한편, 법 제84조의 법정형은 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금으로 역시 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고도 할 만한 특별한 사정도 없다.
※재판관 조대현의 반대의견(헌법불합치의견)
헌법 제33조 제2항의 취지는 공무원도 헌법 제33조 제1항에 따라 원칙적으로 노동3권을 가지지만 헌법 제7조에서 밝히고 있는 공무원의 특수한 지위와 책임과 조화될 수 있는 한도에서 공무원의 노동3권을 구체적으로 조절할 수 있고 그 구체적인 내용은 법률로 정한다는 취지라고 보아야 한다.
그런데, 이 사건 법률조항은 공무원의 종류와 직급·직무내용에 따른 직무의 공공성, 지휘감독을 받는 근로자성의 정도, 근로조건의 내용, 근로조건을 향상시킬 필요성의 정도, 노동운동을 위한 집단적 행위의 내용, 노동운동을 위한 집단적 행위가 근무시간 중에 이루어졌는지 여부와 공무원의 직무전념의무를 저버리거나 공공직무의 수행에 지장을 주는지 여부 등을 고려하지 아니한 채, 오로지 사실상 노무에 종사하는 공무원인지 여부만을 기준으로 하여 노동운동을 위한 집단적 행위의 허용 여부를 결정하고 있다. 이는 헌법 제33조 제2항의 취지를 벗어나 노동운동을 위한 집단적 행위를 과도하게 제한하는 것이다.
한편, 이 사건 법률조항은 헌법에 합치되는 부분과 헌법에 위반되는 부분을 아울러 내포하고 있으므로, 이 사건 법률조항 전체에 대하여 헌법 제33조 제2항의 취지에 부합되지 아니한다고 선언하고 개선입법을 촉구함이 상당하다.
※재판관 김종대의 반대의견
헌법 제33조 제2항에 따라 입법자에게는 공무원 중 일정한 범위에 속하는 자에 대해서는 반드시 노동3권을 보장하는 내용의 입법을 하여야 할 의무가 있고, 이 때 입법의 형식은 “법률”이어야 한다. 그런데, 노동3권이 인정되는 공무원의 범위를 “사실상 노무에 종사하는 자”로 규정하면서 그 구체적인 내용에 대해서는 하위법령에 위임하고 있는 이 사건 법률조항은, 헌법 해석상 당연히 도출되는 추상적인 입법기준만을 확인한 채 구체적인 입법은 모두 하위법령에 위임하고 있는 것이어서, 헌법 제33조 제2항에 위반된다.
한편, 이 사건 법률조항은 범죄의 핵심적인 구성요건을 추상적으로 규정한 채 그 구체적인 내용을 전부 하위법령에 위임하였으므로 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위반되고, 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다.
※재판관 송두환의 반대의견(단순위헌 의견)
가. 헌법의 각 조항들은 전체적으로 유기적인 관계에서 통일적인 가치체계를 이루고 있는 것이므로, 특정 헌법 조항의 의미를 파악, 해석함에 있어 당해 규정의 문언적 의미는 물론, 헌법의 기본정신과 지도원리, 다른 개별 헌법 조항의 내용과 상호관계, 당해 헌법 조항 제정 또는 개정의 연혁적 취지 등 여러 점들을 폭넓게 고려하여 그에 부합하도록 해석하여야 할 것이다.
따라서 헌법 제10조, 헌법 제11조 제1항, 헌법 제6조 제1항 및 헌법 제37조 제2항 등의 헌법상 관련 규정과 헌법 제33조 제2항의 연혁적 경과 및 개정 취지, 헌법재판소의 선례 등을 종합하여 살피건대, 헌법 제33조 제2항은 공무원도 근로자로서 당연히 노동3권을 향유한다는 대전제 하에, 다만 공무원이 다른 근로자에 비하여 갖는 특성에 비추어 노동3권의 일부가 제한될 수 있으며, 구체적으로 해당 직무의 내용과 성질, 직급 등에 따라 노동3권이 보장되는 범위와 정도를 입법자로 하여금 보다 상세하게 합리적으로 정하도록 위임한 것으로 해석하되, 그러한 위임에 의한 입법형성권은 헌법 제37조 제2항에서 정하는 최소제한 원칙과 본질적 내용 침해금지 원칙에 따라야 하는 한계가 있는 것이다.
나. 이와 같은 견지에서 법 제66조 제1항은 사실상 노무에 종사하는 공무원인지 여부 외의 다른 요소는 전혀 고려하지 아니한 채 노동기본권을 제한, 박탈하고 있는 점에서 법익형량의 원칙에 위배되고, 공무원 직무 공공성의 다양성을 일체 고려하지 아니한 채 대다수 공무원의 노동기본권 자체를 일률적으로 부인하고 있어 기본권 최소침해의 원칙에 어긋날 뿐만 아니라, 나아가 노동3권의 본질적인 내용을 침해하고 있다고 볼 것이며, 평등원칙에도 위배된다 할 것이다.
다. 한편, 위 법률조항은 공무원에 대하여 단결권을 포함한 노동3권을 원칙적, 전면적으로 부인, 금지하고 있다는 점에서 위헌성의 정도가 매우 크고, 단순위헌 선언을 한다고 하여 그로써 특별한 법적 혼란이나 피해가 야기될 것이라고는 볼 수 없으므로 굳이 다른 변형결정을 하여야 한다고 보이지 아니한다.
4. 관련 결정례
헌법재판소는 1992. 4. 28. 선고한 90헌바27등 사건에서 국가공무원법 제66조 제1항에 대하여 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 한 바 있다.
한편, 헌법재판소는 2005. 10. 27. 선고한 2003헌바50 사건에서 재판관 5:4의 의견으로 이 사건 법률조항과 거의 같은 내용을 담고 있는 지방공무원법 제58조 제1항, 제2항, 제82조 중 제58조 위반 부분이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고한 바 있다.
※참고
1999. 1. 29. ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되어 1999. 7. 1.부터 위 법률 소정의 교원에게 노조설립 및 단체교섭권이 보장되었고, 김대중 정부 출범 직전인 1998. 2. 6. 노사정위원회에서 이루어진 공무원과 교원의 근로기본권 보장을 위한 합의에 의하여, 공무원들에게도 ‘공무원직장협의회의 설립·운영에 관한 법률’이 제정됨에 따라 1999. 1.부터 공무원직장협의회가 설립·운영되게 되었으며, 2005. 1. 27. ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되어 2006. 1. 28.부터 6급 이하의 공무원에게는 교원과 동등한 수준의 근로기본권을 보장 되었다.
