[판례]강남구와 서울특별시간의 권한쟁의 사건(기각)(2004.09.23,2003헌라3)

 

강남구와 서울특별시간의 권한쟁의 사건(기각)(2004.09.23,2003헌라3)

헌법재판소 전원재판부(主審 權 誠 裁判官)는 2004. 9. 23.(목) 강남자원회수시설(소각장)의 반입수수료 산정방식과 그 시설 주변영향지역 주민에 대한 지원방식을 변경한 서울특별시의 조례개정으로 인하여 서울특별시 강남구의 폐기물처리시설 설치․운영권한, 종량제폐기물 규격봉투가격 결정권한 및 예산편성권한을 침해하였다고 주장하며 서울특별시 강남구가 서울특별시를 상대로 하여 그 권한 침해확인과 그 서울특별시 개정조례의 무효확인을 청구한 권한쟁의심판을 재판관 8:1의 의견으로 이유없다고 하여 기각하는 결정을 선고하였다.(재판관 김영일의 각하의견)

1. 사건의 개요

피청구인 서울특별시는 폐기물관리법 제2조 제7호의 규정에 의한 중간처리시설로서 생활폐기물을 위생적으로 소각처리하고 소각열을 회수하여 자원화하는 환경오염방지시설을 갖춘 소각처리시설의 하나인 강남자원회수시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 설치․운영해왔다.

그리고 이 사건 시설 운영과 관련하여, 서울특별시장은 구 서울특별시자원회수시설설치촉진및주변지역지원등에관한조례(2004. 5. 25. 서울특별시 조례 제4192호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시설설치촉진조례’라고 한다) 제3조 제1항에 의하여 이 사건 시설에 생활폐기물을 반입하는 자에게 청구인 서울특별시 강남구 관내에서 발생한 생활폐기물을 반입하는 경우에는 수도권매립지 반입료를, 청구인 관외에서 발생한 생활폐기물을 반입하는 경우에는 [(수도권매립지 반입료+수도권매립지 반입료 20/100～30/100)×1.1]을 반입수수료로 징수하도록 하고 있었고,

구 서울특별시자원회수시설주변영향지역주민지원기금조례(2004. 5. 25. 서울특별시조례 제4193호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주민지원기금조례’라 한다) 제3조 제1항 제2호 별표1에 의하여 이 사건 주변영향지역 내의 주택에 대한 지역난방비 지원금을 이 사건 시설 부지경계선으로부터 300미터 이내에는 난방비의 50%로, 그 부지경계선으로부터 300미터 초과 주변영향지역 범위 내에는 난방비의 30%를 지급하도록 되어 있었다.

한편, 청구인, 피청구인 및 강남자원회수시설주민지원협의체는 2001. 12. 21. 이 사건 시설의 효율적 운영과 그 시설로 인한 주변 환경영향을 최소화함을 목적으로 “강남구자원회수시설 가동에 관한 협약”(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였다.

그에 의하면, 이 사건 시설 운영시 적자는 피청구인이 책임지고(협약 제3조 제1항 제8호), 이 사건 시설에 반입하는 폐기물은 청구인의 관할구역에서 발생하는 가연성 생활폐기물로 하고(제2조 제1항), 청구인, 피청구인 및 강남자원회수시설주민협의체의 합의없이는 타구 쓰레기를 반입하여 처리할 수 없으며, 타구 쓰레기를 반입하고자 할 때에는 주변영향지역인 강남구 일원동 711번지 2,934가구에 대한 피청구인의 합리적인 주민지원요구를 반드시 수용하도록(제6조 제1항) 되어 있었다.

그런데 서울특별시장은 2003. 9. 26. 이 사건 시설을 포함한 자원회수시설에 반입되는 생활폐기물 중 이 사건 시설 관내에서 발생하는 것에 대한 반입수수료를 수도권매립지의 반입수수료를 기준으로 산정하던 것을 자원회수시설 운영비에서 열 판매비 등 수입금을 차감한 금액을 폐기물처리량으로 나누어 산정하는 방법으로 변경하고, 관외에서 발생하는 것에 대한 반입수수료를 위 관내에서 발생하는 폐기물에 대한 반입수수료에 100분의 10의 가산금을 부가하도록 변경하는 것을 내용으로 하는 구 시설설치촉진조례에 대한 개정안과 이 사건 시설을 포함한 자원회수시설의 주변영향지역 주민에게 난방비를 균등하게 지원하던 것을 당해 회수시설의 가동률에 따라 4단계로 차등하여 지원하도록 하는 즉, 가동률 75% 초과시 난방비의 70%, 가동률 75%이하 50%초과시 난방비의 60%, 가동률 50% 이하시 난방비의 50%, 가동률 0%시 지원하지 아니하는 것 등을 내용으로 하는 구 주민지원기금조례에 대한 개정안을 2003. 8. 25. 자 입법예고를 거쳐 서울특별시 의회에 제출하였고,

서울특별시 의회는 2004. 5. 4. 제148회 임시회 본회의에서 이 사건 조례개정안들에 대하여 심의․의결하였으며, 서울특별시장은 2004. 5. 25. 서울특별시자원회수시설설치촉진및주변지역등에관한조례중개정조례(서울특별시 조례 제4192호, 이하 ‘개정 시설설치촉진조례’라 한다) 및 서울특별시자원회수시설주변영향지역주민지원기금조례중개정조례(서울특별시 조례 제4193호, 이하 ‘개정 주민지원기금조례’라 한다)를 각 공포하였다.

이에 청구인은 위 양 개정 조례안에 대한 서울특별시 의회의 심의․의결행위와 개정 시설설치촉진조례 및 개정 주민지원기금조례에 의하여 청구인의 폐기물관리법 상 관할구역 안의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치․운영할 권한, 폐기물배출자가 부담하여야 하는 반입수수료의 액수를 결정할 권한 및 지방재정법에 의하여 청구인에게 부여된 예산편성권을 침해하였다고 주장하면서 그 권한침해의 확인과 위 개정 조례들의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의 심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상과 관련규정

(1) 심판의 대상

이 사건의 심판대상은, 첫째 개정 시설설치촉진조례 및 개정 주민지원기금조례가 ①폐기물관리법 제4조에 의하여 부여된 청구인의 ̏관할구역 안의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치운영할 권한 ̋ ②폐기물관리법 제5조의 2 제1항, 서울특별시강남구폐기물조례 제27조에 의한 청구인의  ̏반입수수료를 감안하여 종량제폐기물 규격봉투가격을 결정할 권한 ̋및 ③지방재정법에 의하여 청구인에게 부여된 ̏예산편성권한 ̋을 침해하는지 여부이고, 둘째 위와 같은 권한침해로 인하여 위 개정 조례들이 무효로 되는지 여부이다.

(2) 관련규정

개정 시설설치촉진조례

제3조(반입수수료의 징수 등) ①서울특별시장(이하 “시장”이라 한다)은 폐기물관리법 제5조의2의 규정에 의하여 자원회수시설에 생활폐기물을 반입하는 자로부터 다음 기준에 의한 반입수수료를 매월 징수한다. 다만, 자원회수시설용량의 40%이상이 가동되는 때에는 반입수수료를 수도권매립지 반입료와 소각재 처리비를 합산한 금액으로 할 수 있다.

자원회수시설운영비(주민지원기금과 감가상각비제외)-열․전기판매수입

반입수수료(원/톤) = 폐기물처리량(톤)

②시장은 자원회수시설이 소재한 자치구 이외의 지역에서 반입하는 폐기물에 대하여는 법 제8조 및 영 제5조의 규정에 의하여 제1항의 규정에 의한 반입수수료의 100분의 10에 해당하는 금액을 반입수수료가산금으로 따로 징수한다.

③시장은 자원회수시설 소재 자치구 관외의 생활폐기물을 반입하여 처리하고자 할 경우에는 당해 자원회수시설 소재 자치구청장과 협의를 거쳐야 한다.

④생활폐기물 소각에 따라 발생되는 전기의 판매금액은 한국전력공사의 전기공급규정에서 정한 전기요금 단가에 의한다.

⑤생활폐기물 소각에 따라 발생되는 지역난방열원의 판매단가는 수도권화력발전소의 지역난방열원 판매단가 및 지역난방열요금의 연동율을 감안하여 시장이 소각열을 공급받는 기관과 협의하여 정한다.

구 시설설치촉진조례

제3조(반입수수료의 징수 등) ①서울특별시장(이하 “시장”이라 한다)은 자원회수시설에 생활폐기물을 반입하는 자에게 다음 각호의 기준에 의한 반입수수료를 징수한다.

1. 자원회수시설 소재 자치구 관내에서 발생한 생활폐기물의 반입수수료: 수도권매립지 반입료

2. 자원회수시설 소재 자치구 관외에서 발생한 생활폐기물의 반입수수료: (수도권매립지 반입료 + 수도권매립지 반입료 20/100～30/100)×1.1

②시장은 자원회수시설 소재 자치구 관외의 생활폐기물을 반입하여 처리하고자 할 경우에는 당해 자원회수시설 소재 자치구청장과 협의를 거쳐야 한다.

③생활폐기물 소각에 따라 발생되는 전기의 판매금액은 한국전력공사의 전기공급규정에서 정한 전기요금 단가에 의한다.

④생활폐기물 소각에 따라 발생되는 지역난방열원의 판매단가는 수도권화력발전소의 지역난방열원 판매단가 및 지역난방열요금의 연동율을 감안하여 시장이 정한다.

개정 주민지원기금조례

제3조(기금의 용도) 기금의 용도는 다음 각호와 같다.

2. 자원회수시설 주변영향지역내의 주택에 대한 지역난방비 지원(별표 1의 기준에 의해 산정)

[별표 1] 주변영향지역내의 주택에 대한 지역 난방비에 해당하는 지원금 출연요율

자원회수시설

  가동율   /   지원금

75% 초과      70%

75%이하～     60%

50%초과       60%

50%이하       50%

0%             0%

1. ̏지역난방비 ̋라함은 서울특별시 및 한국지역난방공사에서 시행하는 집단 에너지를 공급받고 납부하는 난방비를 말한다.

2. 자원회수시설 가동율은 다음의 산식에 의하여 매분기 산정하여 다음 분기 에 적용한다.

당해분기의 소각량(톤)÷당해분기의일수(일)

자원회수시설가동율 = 시설용량(톤/일)×83%

구 주민지원기금조례

제3조(기금의 용도) 기금의 용도는 다음 각호와 같다.

2. 자원회수시설 주변영향지역내의 주택에 대한 지역난방비 지원(별표 1의 기준에 의해 산정)

[별표 1] 주변영향지역내의 주택에 대한 지역 난방비에 해당하는 지원금 출연요율

자원회수시설 부지경계선으로부터 300미터이내 (50%)

자원회수시설 부지경계선으로부터 300미터초과 주변영향지역 범위 내 (30%)

폐기물관리법 

제4조 (국가 및 지방자치단체의 책무) ①시장군수구청장(지방자치단체인 구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 관할구역안의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치운영하여야 하며, 폐기물의 수집운반처리방법의 개선 및 관계인의 자질향상으로 폐기물처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소의식 함양과 폐기물발생억제를 위하여 노력하여야 한다.

②특별시장광역시장도지사(이하 "시도지사"라 한다)는 시장군수 구청장에 대하여 제1항의 규정에 의한 책무가 충실하게 이루어지도록 기술적재정적 지원을 하고, 그 관할구역안의 폐기물처리사업에 대한 조정을 하여야 한다.

③국가는 지정폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하고, 지정폐기물이 적정하게 처리되도록 필요한 조치를 강구하여야 한다.

④국가는 폐기물처리에 대한 기술을 연구개발지원하고, 시도지사 및 시장군수구청장에 대하여 제1항 및 제2항의 규정에 의한 책무가 충실하게 이루어지도록 필요한 기술적재정적 지원을 하며, 특별시광역시도(이하 "시도"라 한다)간의 폐기물처리사업에 대한 조정을 하여야 한다.

제5조 (폐기물의 광역관리) ①환경부장관, 시도지사 또는 시장군수구청장은 2이상의 시도 또는 시군구에서 발생되는 폐기물을 광역적으로 처리할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 광역폐기물처리시설(지정폐기물공공처리시설을 포함한다)을 단독 또는 공동으로 설치운영할 수 있다.

②환경부장관, 시도지사 또는 시장군수구청장은 제1항의 규정에 의한 광역폐기물처리시설의 설치 또는 운영을 환경부령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다.

제5조의2 (폐기물처리시설에의 반입수수료) ①제4조제1항 또는 제5조제1항의 규정에 의하여 폐기물처리시설을 설치운영하는 기관은 당해 폐기물처리시설에 반입되는 폐기물의 처리를 위하여 필요한 비용(이하 "반입수수료"라 한다)을 폐기물을 반입하는 자로부터 징수할 수 있다.

②제1항의 경우에 2이상의 지방자치단체가 공동으로 설치운영하는 폐기물처리시설에 있어서는 해당 지방자치단체간에 협의하여 수수료를 결정하여야 한다.

③반입수수료의 금액은 징수기관이 국가인 경우에는 환경부령으로, 지방자치단체인 경우에는 조례로 정한다.

지방재정법 

제30조 (예산의 편성) ①지방자치단체는 법령 및 조례가 정하는 범위안에서 합리적인 기준에 의하여 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.

②지방자치단체는 모든 자료에 의하여 엄정하게 그 재원을 포착하고 경제의 현실에 적응하도록 그 수입을 산정하여 이를 예산에 계상하여야 한다.

③지방자치단체의 장은 재정투융자사업(이하 "투융자사업"이라 한다)에 관한 예산을 편성하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 사업의 필요성, 사업계획의 타당성 등에 대한 심사를 하여야 한다.

④지방자치단체의 장이 예산을 편성할 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 지방재정계획과 제3항의 규정에 의한 투융자사업에 대한 심사결과를 기초로 하여야 한다.

⑤지방자치단체의 매 회계연도의 예산편성기본지침은 행정자치부장관이 관계중앙행정기관의 장의 의견을 들어 작성한 다음 전년도 7월 31일까지 지방자치단체에 시달하여야 한다. 다만, 예산편성기본지침이 시달된 후 지방자치단체의 재정에 영향을 미치는 중요한 국가시책이 수립되거나 변경되는 경우에는 이미 시달된 지침을 변경하여 시달할 수 있다.

서울특별시강남구폐기물관리조례 

제27조(폐기물처리시설에의 반입수수료) ① 구청장은 법 제5조의 2 규정에 의한 반입수수료를 납부하는 경우 폐기물을 배출하는 자로 하여금 이를 부담하게 할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 폐기물을 배출하는 자로 하여금 반입수수료를 부담하게 한 경우 종량제폐기물은 규격봉투 가격에 이를 포함하여야 하며 건설폐기물에 대한 처리비는 폐기물처리업자가 징수하여 직접 또는 구청장이 최종처리자에게 납부한다.

3. 결정이유의 요지

이 사건 시설은 피청구인이 단독으로 설치한 것이고 따라서 그 운영권한은 폐기물관리법 제5조 제1항에 의하여 피청구인에게 있고, 같은 법 제5조의2 제1항에 의하여 이 사건 시설에의 반입수수료의 결정․부과징수권한 또한 피청구인에게 있다고 할 것이다(이 경우 그 구체적인 반입수수료 금액은 같은 조 제3항에 의하여 피청구인 조례로 정하게 된다).

그런데 청구인은 피청구인의 이 사건 조례개정으로 인하여 폐기물관리법 제4조에서 청구인에게 부여한 적정하게 폐기물처리시설을 운영할 수 있는 권한을 침해하는 것이라고 주장하나, 이는 이 소각장의 운영권한이 청구인에게 있음을 전제로 하는 것인데 위에서 본 바와 같이 이 소각장의 운영권한은 피청구인에게 있다고 인정되므로 이와 반대로 그 운영권한이 청구인에게 있음을 전제로 하는 위 주장은 이유가 없다.

그리고, 청구인은 이 사건 개정조례에 의하여 청구인의 ‘종량제폐기물 규격봉투가격 결정권한’ 및 ‘지방재정법에 의한 예산편성권’을 침해하였다고 주장하나, 이 사건 조례에 의한 반입수수료의 결정이 헌법 제11조 제1항, 제37조 제2항 및 이 사건 협약에 위배하여 위헌적으로 행사되어 부적법하다고 보기 어렵고, 법률의 체계로 보나 업무진행의 순서로 보나 청구인이 행하는 종량제규격봉투의 가격결정과 예산편성보다 피청구인이 행하는 반입수수료의 결정이 개념상 선행되어야 할 성질의 것이며, 피청구인이 그러한 권한을 행사함에 있어 청구인을 일부러 불리하게 할 부당한 의도를 가지고 있었다고도 보기 어려우므로, 청구인의 위 주장은 이유가 없다.

또한, 청구인은 이 사건 협약을 위반함으로써 청구인의 권한을 침해하였다고 주장하나, 이 사건 개정전후의 조례의 내용에 비추어 청구인 주장의 위 협약위반 자체가 인정되지 아니하거나, 그것이 직접 청구인 주장의 권한침해로 귀결되어 이 사건 개정조례를 위법무효로 만드는 것은 아니라고 할 것이다.

그밖에 이 사건 개정조례가 무효라는 주장은 청구인의 권한에 대한 침해가 인정됨을 전제로 하는 것인데 그러한 침해가 인정되지 않는 이상 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이는 이유 없음에 귀착된다.

※재판관 김영일의 각하의견 요지

이 사건 시설은 다수의견도 인정한 바와 같이 위 같은 법 제5조 제1항에 의한 피청구인의 광역폐기물처리시설의 설치․운영권한에 입각하여 피청구인이 단독으로 설치하여 운영하고 있는 것이므로, 그 폐기물처리시설에의 반입수수료의 결정 및 부과징수는 같은 법 제5조의 2 제1항에 의하여 청구인과의 협의 없이도 피청구인이 할 수 있는 것이고, 그에 따라 동조 제3항에 의하여 피청구인의 의회가 이 사건 조례를 개정한 것이다.

따라서 이 사건 개정조례는 위와 같은 피청구인의 적법한 권한행사에 입각하여 행해진 것으로 청구인이 주장하는 위 권한들과는 무관하므로 애당초 권한침해관련성이 없다. 그러므로 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하함이 상당하다.