[판례]공직선거및선거부정방지법 제16조 제3항 위헌확인 사건(기각,2004헌마376)

 

공직선거및선거부정방지법 제16조 제3항 위헌확인 사건

(기각)(2004.12.16,2004헌마376)

헌법재판소 전원재판부(주심 全孝淑 재판관)는 2004년 12월 16일(목) 재판관 7:2의 의견으로 지방자치단체장의 피선거권 자격요건으로서 60일 이상 당해 지방자치단체의 관할구역 내에 주민등록이 되어 있을 것을 요구하는 공직선거및선거부정방지법 제16조 제3항의 위헌확인을 구하는 헌법소원에 대하여 위 법률조항이 헌법에 위반되지 않는다는 이유로 청구를 기각하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

청구인은 15대 국회의원의 입후보를 앞두고 보궐선거가 예정된 전라남도 화순군으로 주민등록을 옮기고 생활하다가 2004. 6. 15. 실시된 17대 국회의원선거를 앞두고 광주 남구에서 출마하기 위해 2004. 2. 24. 주민등록지를 전라남도 화순군에서 위 주소지로 옮겼다.

2004. 4. 30. 전라남도지사의 갑작스런 사망으로 2004. 6. 5. 예정된 보궐선거에 전라남도지사의 선거도 포함됨에 따라 청구인은 위 보궐선거에 출마하려고 하였으나, 선거일 현재 계속하여 60일 이상 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 주민에게만 지방자치단체의 장의 피선거권이 있다는 공직선거및선거부정방지법(이하 ‘공선법’이라 한다) 제16조 제3항 때문에 출마할 수 없게 되었다. 이에 청구인은 위 법률조항이 청구인의 헌법상 보장된 기본권을 침해하였다는 이유로 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 공직선거및선거부정방지법(1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정된 것) 제16조 제3항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 위 법률조항 및 관련 법률조항의 내용은 다음과 같다.

공직선거및선거부정방지법(1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정된 것)

제16조 (피선거권) ③ 선거일 현재 계속하여 60일 이상(공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일후에 귀국한 자는 선거인명부작성기준일부터 계속하여 선거일까지) 당해 지방자치단체의 관할구역안에 주민등록이 되어 있는 주민으로서 25세 이상의 국민은 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권이 있다. 이 경우 60일의 기간은 그 지방자치단체의 설치폐지분할합병 또는 구역변경[제28조(임기중 지방의회의 의원정수의 조정 등)의 규정에 의한 경우를 포함한다]에 의하여 중단되지 아니한다.

3. 결정이유의 요지

가. 이 사건 법률조항은 헌법이 보장한 주민자치를 원리로 하는 지방자치제도에 있어서 지연적 관계를 고려하여 당해 지역사정을 잘 알거나 지역과 사회적·지리적 이해관계가 있어 당해 지역행정에 대한 관심과 애향심이 많은 사람에게 피선거권을 부여함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모함과 아울러 우리나라 지방자치제도의 정착을 위한 규정으로서 그 입법목적의 정당성이 인정된다.

그리고 지방자체단체장의 선거에 입후보하려는 자가 일정기간 해당 선거구역에 거주함으로써 그 지역의 문제와 사정을 자연스럽게 피부로 파악할 수 있게 되며, 주민접촉도가 높아져 해당 지역주민과의 일체감을 형성하는 것이 용이해지므로 지방자치단체장의 피선거권 자격요건으로 일정기간 동안 주민등록이 되어 있을 것을 요구하는 것은 위 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이며,

이 사건 법률조항에 의하여 실현하려는 공익은 지방자치의 능률성과 민주성을 제고한다는 중대한 공공복리적 요청인 반면, 이 사건 법률조항에 의한 공무담임권의 제한 정도는 그다지 크지 않으므로 법익의 균형성도 인정된다.

따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 공무담임권을 제한하고 있다고 볼 수 없다.

나. 이 사건 법률조항은 지방자치단체장의 피선거권 자격요건으로 60일 이상 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주민등록이 되어 있을 것을 요구하면서, 그에 대한 예외규정으로 공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일 후에 귀국한 자는 선거인명부작성기준일부터 계속하여 선거일까지 주민등록이 되어 있으면 족하다고 규정하고 있다.

공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일 후에 귀국한 사람에 대하여도 이 사건 법률조항이 요구하는 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 60일 이상 주민등록이 되어 있을 것을 요구하게 되면 이들은 일반 단체장선거와 보궐선거 모두에서 지방자치단체장의 피선거권을 박탈당하게 되나, 개인의 주관적인 사정이 아니라 국가의 공적사무를 수행함으로 인하여 위와 같이 지방자치단체장의 피선거권이 완전히 박탈되도록 하는 것은 오히려 공무수행자에 대한 부당한 차별이라고 하지 않을 수 없다.

따라서 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 예외규정은 공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일 후에 귀국한 자들이 공무수행으로 인하여 불이익을 입지 않도록 하면서 이 사건 법률조항의 입법목적을 달성하기 위한 최소한의 거주요건을 규정한 것이라 할 수 있으므로 합리적 근거 있는 차별이라고 보아야 한다.

※ 재판관 윤영철, 재판관 이상경의 반대의견

가. 이 사건 법률조항 중 광역 지방자치단체장 선거에 적용되는 부분에 의한 공무담임권의 제한은 과잉금지원칙에 위배된다.

이 사건 법률조항의 입법목적은 지방자치행정의 민주성과 능률성이라고 할 수 있으나, 이 사건 법률조항이 정하는 바와 같이 거주요건을 두는 것은 오히려 정치적 식견과 행정적 경험을 두루 갖춘 경륜 있는 인사의 입후보에 대한 장벽으로 작용하여 지방자치행정의 민주성을 저해하게 되며, 광역 지방자치단체의 구역 중 특정 지역과 밀접한 관계에 있는 지역적 인사가 광역 지방자치단체의 장을 담당하게 된다면, 오히려 사무처리의 공정성, 국가 및 지방단체 사이의 조정능력에 대하여 회의가 제기될 수 있고, 이는 결국 지방자치행정의 능률성에 반하는 결과를 가져오게 된다. 따라서 이 사건 법률조항이 과연 그 입법목적의 설정이 정당하다는 평가를 받을 수 있을지에 대하여 강한 의문이 든다.

우리 사회의 정보화 추세, 즉, 전자정보매체의 광범위한 보급으로 인하여 굳이 당해 지방자치단체의 관할구역에 거주하지 않더라도 컴퓨터 등의 정보통신에 힘입어 그 지역에 관한 정보를 구하거나 지역사정을 아는 것이 충분히 가능하게 되었을 뿐만 아니라, 특정 지역에 주민등록을 두는 것은 주관적인 애향심의 한 징표라고 말할 수 있을지언정, 지역 사정을 잘 파악할 수 있도록 하여 지방자치행정의 능률성에 기여한다고 단언하기는 어렵다. 광역 지방자치단체 장의 경우에는 그 소관 사무의 특성 등을 고려할 때 주민등록의 등재를 요구하는 것은 입법목적 달성을 위하여 별다른 실효성이 없이 국민의 공무담임권을 제약하고 있다고 볼 수밖에 없으며, 따라서 입법목적 달성을 위하여 적절한 수단의 선택이라고 보기 어렵다.

입법자로서는 일반적으로는 60일이라는 주민등록기간을 설정하더라도 보궐선거의 경우에는 일정한 예외를 인정함으로써 입후보가 원천적으로 불가능하게 되는 경우를 방지할 수 있는 조치를 고려하였어야 하며, 광역 지방자치단체의 장의 경우에는 실제 거주 자체가 별다른 의미를 갖고 있다고 보기 어려우므로 주민등록기간을 충족시키지 못하여 선거에 입후보할 수 없다는 것은 침해의 최소성 원칙에 반한다.

보궐선거의 경우와 같이 입후보희망자가 자신의 귀책사유 없이 이 사건 법률조항에 의한 주민등록기간을 충족시키지 못하여 지방자치단체장 선거에 입후보 할 수 없게 되는 경우에는, 이 사건 법률조항에 의하여 달성하고자 하는 공익이 제한되는 사익보다 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성을 갖추지 못하였다.

나. 외국 파견의 기초가 된 공무의 수행이 법률에 의하여 의무 지워진 것이어서 그 공무를 담당하는 국민이 이 사건 법률조항이 정한 주민등록 요건을 충족시키기 위하여 그 공무를 포기하고 귀국할 수 없는 경우를 제외한다면, 공무의 수행과 지방자치단체의 장 선거에의 입후보 사이에는 사적 업무 수행의 경우와 구별되는 특별한 관계를 찾아보기 어렵다.

공무상 외국 파견의 경우에 공무의 수행이 일반적으로 사적 업무의 수행보다 더 중요하다고 말할 수 없음에도 불구하고 이를 여하한 명목으로든 우대한다면 이는 공무를 수행하기 위하여 외국에 파견된 자와 사적 업무의 수행을 위하여 외국에 파견된 자를 합리적인 근거 없이 차별하고 있는 것이다.

따라서 입법자로서는 법률에 의하여 해외 체류가 강제되는 경우에 한정하여 특례를 인정하든지, 해외 체류 기타의 사유로 입후보희망자의 귀책사유 없이 이 사건 법률조항이 요구하는 주민등록 기간의 충족이 불가능한 모든 경우에 특례를 인정함으로써 공무 수행과 사적 업무의 수행 사이에 존재하는 불평등한 취급을 제거하는 입법적 조치를 하였어야 함에도 양자를 합리적 근거 없이 차별하고 있는 이 사건 법률조항은 평등권을 침해하였다.

4. 관련 결정례

헌법재판소는 헌재 1996. 6. 26. 96헌마200 결정(판례집 8-1, 550)에서 지방자치단체장의 피선거권 자격요건으로서 90일 이상 관할구역 내에 주민등록이 되어 있을 것을 요구하는 구 공직선거및선거부정방지법(1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정되기 전의 것) 제16조 제3항에 대하여 합헌결정을 내린 바 있다.

이 사건 법률조항은 위 96헌마200결정에서 합헌선고된 구 공선법조항이 1998. 4. 30. 개정된 것으로서 지방자치단체장의 피선거권을 위한 주민등록 요건이 선거일전 90일 이상에서 60일 이상으로 변경되었다.