[판례]평생교육법 제20조 제2항 위헌확인 등(기각,각하)(2004.08.26,2003헌마337)

 

평생교육법 제20조 제2항 위헌확인 등(기각,각하)(2004.08.26,2003헌마337)

헌법재판소 전원재판부(주심 全孝淑 재판관)는 2004년 8월 26일(목) 재판관 6:3의 의견으로 학력인정 학교형태의 평생교육시설의 설치자에게 교사 및 교지를 소유할 의무를 부과하는 평생교육법 제20조 제2항 및 제3항, 같은법시행령 제10조 제1항, 고등학교이하각급학교설립․운영규정 제7조 및 부칙 제3조 제1항등의 위헌확인을 구하는 헌법소원에 대하여 위 법률조항들이 헌법에 위반되지 않는다는 이유로 청구를 기각하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

가. 청구외 윤○기는 구 사회교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호 평생교육법으로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘구 사회교육법’이라 한다)의 규정에 따라 등록․지정된 학력인정 사회교육시설{평생교육법에 의하여 ‘학력인정 학교형태의 평생교육시설’(이하 ‘학력인정시설’이라 한다)로 되었다}인 경신정보과학고등학교(이하 ‘이 사건 교육시설’이라 한다)의 설치자로서, 2000. 6.경 그 설치자의 지위를 청구인에게 인계하였고, 청구인은 같은 해 7. 14. 피청구인에게 그러한 내용의 설치자 명의변경신청을 하였다.

나. 피청구인은 2000. 7. 19. 평생교육법 제20조, 같은법시행령 제10조 제1항에 의하여 준용되는 고등학교이하각급학교설립․운영규정 제7조가 이 사건 교육시설과 같은 학력인정시설의 지정기준의 하나로 그 교사 및 교지가 설치․운영자의 소유이어야 한다고 규정하고 있으므로 이 사건 교육시설의 교사 및 교지의 소유자가 아닌 청구인에 대한 설치자변경은 허용할 수 없다는 사유를 들어 위 신청서를 반려하였다.

다. 청구인은 대구지방법원에 피청구인을 상대로 학교설치자변경신청서반려처분취소를 구하는 소를 제기하였으며(대구지방법원 2000구7507), 대구지방법원은 2001. 7. 12. 원고승소의 판결을 선고하였다. 피청구인은 위 판결에 불복하여 대구고등법원에 항소를 제기하였으며(대구고등법원 2002누1551), 대구고등법원은 2001. 11. 9. 원심판결을 취소하고 소를 각하하는 판결을 선고하였다. 청구인은 위 판결에 불복하여 대법원에 상고를 제기하였으며(대법원 2001두9929), 대법원은 2003. 4. 11. 상고를 기각하였다.

라. 위 소송과는 별도로 청구인은 대구지방법원에 위 윤○기를 상대로 설립자명의변경절차이행청구소송을 제기하여(대구지방법원 2000가합24447) 2001. 9. 4. 원고승소판결을 받았으며, 위 판결은 같은 달 26. 확정되었다. 그리고 청구인은 위 대구지방법원 2000가합24447 판결에 기하여 2003. 5. 7. 다시 피청구인에게 평생교육시설 설치자명의변경신청을 하였으나, 피청구인은 같은 달 14. 위 2000. 7. 19.자 설치자명의변경신청반려처분과 같은 이유로 위 신청을 반려하였다.

마. 이에 청구인은 위 피청구인의 2003. 5. 14.자 반려처분 및 그 처분의 근거가 된 평생교육법 제20조 제2항 등에 의해 재산권, 직업선택의 자유 등이 침해되었다고 주장하면서 2003. 5. 20. 이 사건 헌법소원심판청구를 제기하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 ①평생교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호로 전문개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제20조 제2항, 제3항, 같은법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16750호로 전문개정된 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제10조 제1항, 고등학교이하각급학교설립․운영규정(1997. 9. 23. 대통령령 제15483호로 제정된 것, 이하 ‘학교설립규정’이라 한다) 제7조, 부칙 제3조 및 ② 피청구인의 2003. 5. 14.자 학력인정평생교육시설 설치자명의변경신청서 반려처분(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다)의 위헌 여부이다. 위 법률조항의 내용은 다음과 같다.

평생교육법 제20조 (학교형태의 평생교육시설) ②교육감은 제1항의 규정에 의한 학교형태의 평생교육시설중 일정기준이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교졸업이하의 학력이 인정되는 시설로 지정할 수 있다.

③제2항의 규정에 의한 학력인정시설의 지정기준․절차등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

평생교육법시행령 제10조 (학력인정시설의 지정기준) ①법 제20조 제2항 및 동조 제3항의 규정에 의한 학력인정시설의 지정기준은 제2항 내지 제5항에서 정한 경우를 제외하고는 다음 각호의 사항이 각각 중학교 또는 고등학교에 준하는 각종학교의 설립․운영기준과 동등이상이 되는 것으로 한다.

1. 수업연한․학기․수업일수 및 수업시간수

2. 교육과정

3. 학생정원․학급수 및 학급편성

4. 입학자격

5. 교원자격․정원

6. 수료․졸업

7. 시설․설비

8. 교과서․교재

고등학교이하각급학교설립․운영규정 제7조 (사립학교 교사 및 교지의 소유주체 등) 사립의 각급학교의 교사 및 교지는 당해 학교를 설립․경영하는 자(이하 "설립주체"라 한다)의 소유이어야 하며, 교지안에는 설립주체외의 자가 소유하는 건축물을 둘 수 없다.

부칙 제3조 (기존의 학교법인 및 각급학교 등에 관한 경과조치) ①이 영 시행당시 설립된 학교법인 및 각급학교와 종전의 설립인가기준에 의하여 학교설립계획승인을 얻고 학교설립인가를 받지 아니한 설립주체에 대하여는 이 영의 규정을 적용하되, 이 영에 의한 기준 중 교지․교사 및 수익용기본재산에 관하여는 종전의 학교시설․설비기준령 및 학교법인의학교경영재산기준령이 정하는 바에 의한다.

②이 영 시행당시의 학교법인 또는 각급학교의 시설․설비 등(제1항 단서의 규정에 의한 교지․교사 및 수익용기본재산을 제외한다)이 이 영에 의한 기준에 미달되는 때에는 이 영 시행일부터 5년이내에 이 영의 기준에 적합하도록 보완하여야 한다.

3. 결정이유의 요지

가. 적법요건에 관한 판단

(1) 이 사건 반려처분은 법원의 재판관할하에 있는 사건으로서 헌법소원의 대상이 아니므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.

(2) 학교설립규정 부칙 제3조 제2항은 청구인에게 적용될 규정이 아니므로 이 부분에 대한 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하다.

나. 본안에 관한 판단

(1) 법 제20조 제2항 및 제3항, 시행령 제10조 제1항, 학교설립규정 제7조(이하 총칭하여 ‘이 사건 소유요건규정’이라 한다)에 관한 심판청구부분

(가) 과잉금지의 원칙에 위배하여 청구인의 직업선택의 자유를 제한하는지 여부

이 사건 소유요건규정의 입법취지는 학력인정시설의 교사․교지가 설치자의 소유가 아닌 경우에 임대차관계의 변경․소멸로 인하여 교육시설이 부실하게 되거나 교육환경이 불안정하게 되는 것을 방지하고 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하는데 있으므로, 그 입법목적의 정당성은 인정된다.

교사․교지는 학력인정시설의 가장 기본적인 물적 시설이라고 할 수 있으며 교사․교지에 대한 지속적이고 안정적인 사용권의 확보는 학력인정시설의 존립에 관계되는 중요한 사항이라 할 것인바, 학력인정시설의 설치자로 하여금 교사․교지에 대한 소유의무를 부과하는 것은 위 입법목적으로 달성하기 위한 적절한 방법이며, 달리 침해를 최소화하면서 위와 같은 입법목적을 달성하기에 적절한 방법을 찾기도 어렵다.

그리고 이 사건 소유요건규정을 충족하지 못한 청구인이 학력인정시설의 설치자라는 직업을 선택할 수 없음으로써 직업선택의 자유를 제한받게 된다 하더라도, 그로 인하여 청구인이 입는 불이익은 교육시설의 부실을 방지하여 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하고 궁극적으로 국가 전체적으로 평생교육을 성공적으로 실현한다는 공동체이익을 능가할 정도로 심각하다고 보이지 아니하므로, 위와 같은 충돌하는 법익 상호간의 균형성도 구비되어 있다고 볼 것이다.

따라서 이 사건 소유요건규정은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 직업선택의 자유를 제한한다고 볼 수 없다.

(나) 법 제20조 제2항 및 제3항이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부

법 제20조 제2항 및 제3항은 학력인정시설의 지정기준을 대통령령에 위임하면서 그 자체로 위임의 구체적 기준이나 범위를 한정하고 있지는 아니하나, 학력인정시설의 설립 및 운영과 관련하여서는 교사․교지 등을 비롯한 시설․설비에 관한 사항, 수업연한 및 수업일수 등 수업에 관한 사항 등 다양한 내용이 규율되어야 하므로 법률보다는 행정입법에 의한 탄력적 규율이 보다 합리적이라 할 것이고, 위임의 명확성 역시 완화하여 요구할 필요가 있다.

학교형태의 평생교육시설이 일정기준 이상의 요건을 갖춘 경우에는 중․고등학교졸업이하의 학력이 인정되는 시설로 지정될 수 있으며, 이와 같은 학력인정 학교형태의 평생교육시설은 정규 학교교육을 받지 못한 사람들에게 각급 학교에 준하는 교육을 제공하고 그 교육과정을 이수한 때에는 그에 상응하는 학력을 부여하는데 목적이 있다. 그렇다면 법 제20조 제2항 및 제3항에서 대통령령에 위임하고 있는 학력인정시설의 지정기준과 관련하여 중․고등학교졸업이하의 학력이 인정되는 학교형태의 평생교육시설로 지정받기 위해서는 초․중등교육법 및 사립학교법에 의하여 설립되는 중․고등학교에 준하는 설립․운영기준이 적용될 것임은 충분히 예측할 수 있다.

따라서 법 제20조 제2항 및 제3항은 위임조항의 내재적 위임의 범위와 한계를 객관적으로 확정할 수 있는 경우에 해당하여 위임입법의 명확성을 구비하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.

(2) 학교설립규정 부칙 제3조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)에 관한 심판청구부분

구 사회교육법령에 의해 설치자가 교사․교지를 임대하여 학력인정시설을 지정받은 때에는 이후 설치자를 변경하는 경우에도 종전의 시설기준이 적용될 것으로 신뢰하였는데, 새로운 설치자에게 이 사건 소유요건규정이 적용되도록 함으로써 교사․교지의 소유요건을 충족하지 못하면 설치자변경을 할 수 없도록 하는 것은, 구 사회교육법령에 의하여 학력인정시설을 설치한 자 등의 기존 법질서에 대한 신뢰를 침해하는 것은 아닌지 여부가 문제될 수 있다.

그런데 교육시설의 종류와 설립기준 등을 정함에 있어서는 입법자의 입법형성권의 범위가 넓기 때문에 국민들은 이러한 영역에 관한 법률이 제반 사정에 따라 언제든지 변경될 수 있다는 것을 충분히 예측할 수 있다고 보아야 한다.

또한 설치자가 구 사회교육법령에 의하여 교사․교지를 임대하여 학력인정시설을 지정받았으나 그 설치자변경시에는 이 사건 소유요건규정을 적용하여 새로운 설치자에 대하여 교사․교지를 소유할 의무를 부과하더라도 이에 의해 설치자변경 자체가 법률상 금지되는 것이 아니며, 단지 기존의 설치자의 입장에서는 엄격해진 시설기준을 충족하는 새로운 설치자를 찾기 어려움으로 인해 설치자변경이 제한되는 사실상의 불이익이 있을 뿐이다.

반면 설치자변경은 종전 설치자에 갈음하는 새로운 설치자에 대한 학력인정시설의 지정이므로 설치자변경의 경우를 이 사건 소유요건규정의 시행 후에 새로이 학력인정시설을 설치하는 경우와 달리 보아야할 특별한 이유가 없어서 이 사건 소유요건규정의 입법목적은 설치자변경의 경우에도 마찬가지로 해당한다. 따라서 이 사건 소유요건규정의 적용으로 인하여 달성하려는 공익은 이로 인하여 받을 기존의 설치자의 불이익에 비하여 훨씬 더 크므로 신뢰보호원칙에 위반되지 아니한다.

※ 재판관 김영일, 재판관 김경일, 재판관 송인준의 반대의견

법 제20조 제2항 및 제3항은 학력인정시설의 지정기준․절차 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하면서, 그 자체로 위임의 구체적인 기준이나 범위를 한정하고 있지 아니하다. 그리하여 위 규정의 문언 자체로 볼 때 어떠한 범위에서 무엇을 기준으로 학력인정시설의 지정기준을 정할 것인지를 법률에서는 전혀 제시하지 아니하고 있다.

구 사회교육법하에서는 학력인정 사회교육시설에 대하여 중․고등학교졸업이하의 학력을 인정하면서도 중․고등학교 설립기준과는 달리 그 설치자가 교지․교사를 소유하지 않고 임대하는 것을 허용하였다는 점에서 볼 때, 평생교육법에 의한 학력인정시설에 대하여 학력인정을 이유로 반드시 중․고등학교와 동일한 정도의 설립기준이 적용되어야 한다는 논리가 필연적으로 성립되는 것은 아니라고 할 것이며, 따라서 학력인정시설의 지정기준과 관련하여 중․고등학교에 준하는 설립․운영기준이 적용될 것이 충분히 예측된다는 다수의견의 견해는 납득하기 어렵다.

또한 법 제20조 제2항 및 제3항의 위임을 받은 시행령 제10조 제1항에 의하여 준용되는 학교설립규정 제7조는 학력인정시설의 설치자에게 교사 및 교지를 소유할 것으로 요구하고 있어 이러한 요건을 충족하지 못한 사람은 학력인정시설의 설치자가 될 수 없도록 직업선택의 자유를 제한하고 있다. 그렇다면 이는 기본권의 제한과 관련된 중요하고도 본질적인 사항이어서 마땅히 법률로 정하는 것이 원칙이고 하위법규에 그 입법을 위임할 수 없는 문제이다.

따라서 법 제20조 제2항 및 제3항은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위배되며, 그리고 이와 같이 법 제20조 제2항 및 제3항이 헌법에 위반되므로 그에 근거하여 학력인정시설의 지정기준을 정하고 있는 하위법규인 시행령 제10조 제1항 또한 헌법에 위반된다.