[헌재] 도시개발법 제7조제2항 등위헌확인(각하)(2009.11.26,2008헌마197)

 

[헌재] 도시개발법 제7조제2항 등위헌확인

(각하)(2009.11.26,2008헌마197)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 11월 26일 재판관 전원 일치의 의견으로, 도시개발법 제4조 제3항, 제11조 제5항 중 ‘2분의 1 이상’ 부분, 제22조 제1항 단서 중 ‘토지소유자 총수의 2분의 1 이상’ 부분 및 단서 후문 부분, 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제10항에 대한 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 헌법소원사건에서 위 조항들이 기본권침해의 직접성 요건을 갖추고 있지 않다는 이유로 청구인들의 심판청구를 각하하였다.

1. 사건의 개요

(1) 서울특별시는 한국철도공사와의 협의를 거쳐 2007. 8. 17. 용산국제업무지구 개발의 완성도 제고 및 한강수변지구 개발 효과의 극대화를 도모하기 위하여 용산국제업무지구 442,575㎡와 서울 용산구 이촌동 일대 약 124,225㎡ 등 354 필지 합계 약 566,800㎡를 도시개발사업 방식으로 통합개발하기로 하는 기본구상안을 발표하였다.

(2) 이후 한국철도공사는 2007. 11. 2. 이 사건 사업의 우선협상대상자로 삼성물산-국민연금 컨소시엄을 선정하였고, 이에 따라 위 개발사업을 시행할 드림허브프로젝트금융투자 주식회사와 그 구체적인 업무를 수행할 용산역세권개발 주식회사가 2007. 11. 18. 설립되어 도시개발구역지정을 위한 준비활동을 하고 있다.

(3) 청구인들은 이 사건 구역 중 이촌동 일대에 아파트를 소유하고 있는 자들로서 2008. 2. 20. 도시개발법 제7조 제2항 등이 청구인들의 재산권 등을 침해한다는 이유로 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제4조 제3항 중 ‘토지 소유자 총수의 2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제4조 제3항 부분’이라 한다), 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제5항 본문 중 ‘2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제11조 제5항 부분’이라 한다), 제11조 제10항, 제22조 제1항 단서 중 ‘토지소유자 총수의 2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제22조 제1항 단서 전문 부분’이라 한다), 제22조 제1항 단서 후문 부분(이하 제22조 제1항 단서 전문 부분과 합하여 ‘제22조 제1항 단서 부분’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것)

제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다.

③ 지정권자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.

⑥ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토해양부장관 또는 시·도지사가 도시개발구역을 지정(시장·군수 또는 구청장의 요청으로 지정하는 경우는 제외한다)하려고 하거나 시장·군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.

② 제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.

1. 국가나 지방자치단체

2. 대통령령으로 정하는 공공기관

3. 대통령령으로 정하는 정부출연기관

4. 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사

5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면매립법」 제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) (이하 6호 내지 11호 생략)

② 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 자(이하 “지방자치단체등”이라 한다)를 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시·도지사이면 국토해양부장관이 지정한다.

3. 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 경우

⑤ 제1항 제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항 제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조 제3항에 해당하는 자는 국토해양부장관에게 직접 제안할 수 있다.

⑥ 토지 소유자 또는 제1항 제7호부터 제11호까지(제1항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다.

⑩ 제2항 제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. 다만, 제11조 제1항 제5호 및 제7호부터 제11호까지의 규정(같은 항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 100분의 50 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함하고 이를 동의한 자의 수로 산정한다.

도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부 개정된 것)

제6조(개발계획의 단계적 수립) ② 법 제4조 제3항에 따른 동의자의 수를 산정하는 방법은 다음 각 호와 같다.

4. 법 제11조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정이 제안되기 전에 또는 법 제4조 제2항에 따라 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)의 변경을 요청받기 전에 동의를 철회하는 사람이 있는 경우: 그 사람은 동의자 수에서 제외할 것

제13조(공청회) ① 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우(법 제4조 제2항에 따른 도시개발계획의 변경 후의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우를 포함한다)에는 공람기간이 끝난 후에 법 제7조에 따른 공청회를 개최하여야 한다.

② 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 공청회를 개최하려면 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문과 인터넷 홈페이지에 공청회 개최 예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제11조 제2항에 따른 공고 시 다음 각 호의 사항을 이미 공고한 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 공청회의 개최목적

2. 공청회의 개최예정일시 및 장소

3. 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요

4. 의견발표의 신청에 관한 사항

5. 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 사항

③ 공청회가 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장이 책임질 수 없는 사유로 2회에 걸쳐 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 공청회를 생략할 수 있다. 이 경우 공청회를 생략하게 된 사유와 달리 의견을 제출할 수 있는 의견 제출의 시기 및 방법 등에 관한 사항을 제2항에 따른 방법으로 공고함으로써 주민의 의견을 듣도록 하여야 한다.

제44조(동의자 수의 산정방법 등) 법 제22조 제1항 단서에 따른 동의자 수의 산정방법 등에 관하여는 제6조 제2항부터 제5항까지의 규정을 준용한다.

3. 결정이유의 요지

(1) 도시개발법 제4조 제3항, 제11조 제5항 부분, 제22조 제1항 단서 부분만으로 청구인들의 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈의 효과가 생기는 것이 아니고, 도시개발구역 지정, 사업시행자 지정, 수용재결 등의 집행행위가 있는 경우 비로소 토지 소유자 등의 기본권 침해 여부가 문제될 뿐이므로 이 부분 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하고 있다.

(2) 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 부인되는바, 도시개발법 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제10항은 그 구체적 내용을 각 대통령령으로 정하도록 하고 있어 그 자체로 직접 청구인들의 기본권을 침해하고 있지 아니하므로 이 부분 심판청구도 직접성 요건을 갖추지 못하고 있다.