[헌재] 주택법 제18조의 2위헌소원(합헌)(2009.11.26,2008헌바133)

 

[헌재] 주택법 제18조의 2위헌소원(합헌)(2009.11.26,2008헌바133)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 11월 26일 재판관 8 : 1의 의견으로 민간 주택건설사업 시행자에게 매도청구권을 부여한 구 주택법(2007. 1. 11. 법률 제8239호로 개정되고 2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항 제1문이 청구인들의 재산권을 본질적인 내용까지 침해한다거나 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

이에 대하여 재판관 김종대는 위 법률조항의 매도청구권이 본질적으로 헌법 제23조 제3항에서 정한 공용수용의 일종인데 손쉽게 사인에게 토지수용권을 부여하면서도 매도청구권의 행사로 민간사업시행자가 획득하게 된 이익을 수용자와 함께 향유하도록 하는 법적 제도적 보완 규정을 두지 아니하여 재산권을 침해하였다는 의견을 밝혔다.

1. 사건의 개요

(1) 청구인들은 2005. 12.경 대구 수성구 범어동 소재 대지와 그 지상 주택(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)을 공동으로 취득하였고, 한편 당해 사건에서 주택건설사업을 시행하는 주식회사(이하 ‘사업 시행자’라고 한다)는 이 사건 부동산을 포함하여 337필지 지상에 주택건설사업을 하기 위하여 2007. 1. 11. 사업계획승인을 신청하여 1. 22. 대구광역시장으로부터 주택법 제16조의 규정에 따른 주택건설사업계획승인을 받았다.

(2) 사업 시행자는 청구인들에게 2006. 1.경부터 이 사건 부동산의 매도를 요청하였으나 협의가 이루어지지 않자, 2006. 5. 23. 주택법 제18조의2 규정에 의한 매도를 청구하는 당해 사건 소송을 제기하였다. 청구인들은 위 소송계속 중 사업시행자의 매도청구권을 규정한 주택법 제18조의2가 재산권의 본질적 내용을 침해하고 정당보상 원칙에 반하는 위헌적인 법률이라고 주장하면서 위헌법률심판제청을 신청하였으나(2008카기1735), 위 신청이 기각되자, 2008. 11. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

당해 사건에 적용되는 법률로서 당해 법원의 위헌제청신청 기각결정의 대상이 되었고 청구인들이 다투는 내용을 종합하면, 이 사건 심판대상은 구 주택법(2007. 1. 11. 법률 제8239호로 개정되고 2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제18조의2 제1항 제1문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용은 다음과 같다.

구 주택법(2007. 1. 11. 법률 제8239호로 개정되고 2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되기 전의 것)

제18조의2 (매도청구 등) ① 제16조 제2항 제1호의 규정에 의하여 사업계 획승인을 얻은 사업주체는 당해 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다. 이하 이 조 및 제18조의3에서 같다)의 소유자(지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 당해 대지의 소유권을 취득하여 계속 보유하고 있는 자를 제외한다. 이 경우 대지의 소유기간 산정 시 대지소유자가 직계비속·직계존속 및 배우자로부터 상속으로 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 소유기간을 합산한다)에게 그 대지를 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다.

3. 결정이유의 요지

(1) 이 사건 법률조항은 주택건설사업자에게 필요한 대지의 매도청구권을 부여하여 대지 매매를 강제하고 소유권을 이전시켜 실질적으로 공용수용을 허용하고 있으므로 이 사건의 쟁점은 주택건설사업자에게 매도청구권을 부여할 공공필요성이 있는지, 정당한 보상이 이루어지는지 여부와 함께 이 사건 법률조항이 계약의 자유와 재산권에 대한 과잉제한이나 본질적 침해에 해당되는지 여부라 할 것이다.

(2) 이 사건 법률조항이 민간사업자에게 주택건설사업에 필요한 토지를 매수할 수 있게 한 것은 지구단위계획에 따라 승인받은 주택건설사업을 가능하게 하는 공공복리를 달성하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 공용수용의 효과를 부여하기 위하여 필요한 공공필요성의 요건도 갖추었다고 할 것이다.

또한 20호 이상의 주택을 건축하기 위하여 필요한 일단의 연접 토지를 확보할 수 있게 하기 위해서는 그 사업부지 내의 토지를 취득할 수 있는 수단을 허용하지 않을 수 없다고 할 것이므로 위 목적을 달성하기 위하여 민간주택건설사업자에게 시가로 매도청구할 수 있는 권리를 부여하는 것은 적절한 수단이라고 할 수 있다.

이 사건 법률조항은 매도청구권의 요건을 엄격하게 제한함으로써 통상의 공용수용보다 완화된 소유권박탈제도라고 볼 수 있고, 그 매도청구권 행사와 관련해서 상대방의 이익도 충분히 보장하고 매도청구권의 행사로 인한 기본권 침해를 최소화하고 있으므로, 기본권 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 보기 어렵고, 매도청구권을 행사할 경우에는 시가에 따른 대금을 지급하도록 하여 정당한 보상을 보장하고 있으므로, 매도청구의 대상 토지에 대한 재산권을 본질적으로 침해한다고 보기 어렵다.

나아가 토지는 다른 재산권과 달리 공동체의 이익이 보다 더 강하게 존중될 것이 요구되는 점, 지구단위계획에 따라 20호 이상의 주택을 건설하는 사업은 민간사업자가 시행하는 경우에도 공공성이 강하다고 할 것이고 20호 이상의 주택을 건축하기 위해서는 일단의 연접 토지가 반드시 필요한 점 등에 비추어 보면, 지구단위계획에 따른 주택건설이라는 공익사업을 원활하게 추진하게 하려는 공익이 이 사건 법률조항으로 제한을 받게 되는 사익을 능가한다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.

(3) 따라서 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권을 본질적인 내용까지 침해한다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

4. 반대의견(재판관 김종대)의 요지

(1) 이 사건 법률조항의 매도청구권은 소유자의 의사에 반해 강제적으로 소유권을 박탈한다는 점에서 본질적으로 헌법 제23조 제3항에서 정한 공용수용의 일종이라 할 것이다. 그런데 국가가 수용의 주체가 되어 그 수용의 이익을 공동체 전체의 것으로 확산시키는 역할을 자임하는 경우와 비교하여 볼 때, 민간기업이 수용의 주체가 되는 경우에 그와 같은 수용이 정당화되기 위해서는 당해 수용의 공공필요성을 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 더욱 심화된 입법적 조치가 수반되어야만 한다.

이를테면, 해당 사업의 수용으로 인한 개발이익에 대하여 지속적인 환수조치를 보장한다거나 그 기업의 수용으로 인한 영업상 수익에 대한 공적 사용의 방도를 마련하는 조치 등을 부가함으로써 수용을 통해 맺게 된 풍성한 과실을 수용자와 피수용자를 포함한 공동체가 함께 향유하도록 제도적으로 규율하여야 하는 것이다. 민간사업시행자에 의한 매도청구권의 행사가 사인에 의한 공용수용의 성격을 지니는 한, 이러한 수용이 우리 헌법상 재산권 보장의 가치와 부합하기 위해서는 이러한 법적ㆍ제도적 보완이 반드시 수반되어야 할 것이다.

(2) 또한, 부득이 이 사건 법률조항에 따라 사인에게 매도청구권 즉, 수용권한을 부여할 경우라 하더라도, 위 법률조항의 입법목적을 달성할 수 있고 고가 매수에 대한 기대감으로 적정한 가격에 의한 매각을 거부하고 버티는 이른바 알박기 등의 폐해를 방지할 수 있는 최소한의 범위 내에서만 매도청구권을 행사하도록 규정해야 하는바 이는 과잉금지원칙상 피해의 최소성 원칙에서 유래하는 규범적 요청이라 할 것이다.

그런데 애초에 지역단위계획구역 결정고시일 3년 이전에 당해 대지의 소유권을 취득하여 계속 보유하고 있는 자에 대해서 매도청구권을 행사하지 못하도록 하다가 이 사건 법률조항으로 개정되면서 그 기간이 10년으로 연장되었는바, 이러한 기간 연장은 이른바 알박기라 불리는 투기세력과 관계없는 사람들에게도 매도청구권의 행사를 필요이상으로 인정할 우려가 크다. 따라서 이는 헌법상 과잉금지원칙의 정신에 부합하지 않는다고 해야 한다.

(3) 결국 이 사건 법률조항은 손쉽게 사인에게 토지수용권을 주면서도 앞서 본 필요한 보완 규정을 두지 아니함으로써 우리 헌법상 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다.