[헌재] 공직선거법 제200조제2항 단서위헌확인(헌법불합치)(2009.06.25,2008헌마413)

 

[헌재] 공직선거법 제200조제2항 단서위헌확인

(헌법불합치)(2009.06.25,2008헌마413)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 6월 25일 관여 재판관 4(위헌):3(헌법불합치):2(합헌)의 의견으로 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때에 비례대표국회의원후보자명부에 의한 승계원칙의 예외를 규정한 공직선거법 제200조 제2항 단서 중‘임기만료일 전 180일 이내에 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때’부분은 대의제 민주주의 원리에 부합하지 않는 것으로서 궐원된 의원이 소속한 정당의 비례대표국회의원후보자명부상의 차순위 후보자의 공무담임권을 침해하여 헌법에 위반되는 것이지만, 입법자의 입법형성권을 존중하는 차원에서 헌법불합치결정을 선고하되, 2010. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용을 명하였다.

1. 사건의 개요

청구인들은 제17대 국회의원선거 당시 한나라당의 비례대표국회의원 후보자명부에 등록된 자들로서, 한나라당 비례대표국회의원으로 당선된 3인의 탈당에 따른 퇴직으로 인하여 궐원된 비례대표국회의원 의석을 승계할 수 있게 되었음에도 제17대 국회의원의 임기 중에 개정된 공직선거법 제200조 제2항 단서에서 규정하고 있는 승계의 예외사유인 “임기만료일 전 180일 이내에 궐원이 생긴 때”에 해당된다는 이유로 궐원된 비례대표국회의원의 의석을 승계하지 못하게 되자, 위 법률조항 부분이 청구인들의 공무담임권 등을 침해하고 있다고 주장하면서 2008. 5. 27 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 공직선거법 제200조 제2항 단서 중 ‘임기만료일 전 180일 이내에 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지의 여부이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제200조(보궐선거) ② 비례대표국회의원 및 비례대표지방의회의원에 궐원이 생긴 때에는 선거구선거관리위원회는 궐원통지를 받은 후 10일 이내에 그 궐원된 의원이 그 선거 당시에 소속한 정당의 비례대표국회의원후보자명부 및 비례대표지방의회의원후보자명부에 기재된 순위에 따라 궐원된 국회의원 및 지방의회의원의 의석을 승계할 자를 결정하여야 한다. 다만, 제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 되거나 그 정당이 해산된 때 또는 임기만료일 전 180일 이내에 궐원이 생긴 때에는 그러하지 아니하다.

3. 결정이유의 요지

○ 현행 비례대표선거제하에서 선거에 참여한 선거권자들의 정치적 의사표명에 의하여 직접 결정되는 것은, 어떠한 비례대표국회의원후보자가 비례대표국회의원으로 선출되느냐의 문제라기보다는 비례대표국회의원의석을 할당받을 정당에 배분되는 비례대표국회의원의 의석수라고 할 수 있다.

그런데 심판대상조항은 임기만료일 전 180일 이내에 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때에는 정당의 비례대표국회의원 후보자명부에 의한 의석 승계를 인정하지 아니함으로써 결과적으로 그 정당에 비례대표국회의원의석을 할당받도록 한 선거권자들의 정치적 의사표명을 무시하고 왜곡하는 결과가 된다.

또한 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때에는 지역구국회의원에 궐원이 생긴 때와는 달리 원칙적으로 상당한 비용이나 시간이 소요되는 보궐선거나 재선거가 요구되지 아니하고 정당이 제출한 후보자명부에 기재된 순위에 따라서 간명하게 승계 여부가 결정되는 점, 국회의원으로서의 의정활동준비나 업무수행이 임기만료일 전부터 180일이라는 기간 내에는 불가능하다거나 현저히 곤란한 것으로 단정하기는 어려운 점 등을 종합해 볼 때, ‘임기만료일 전 180일 이내에 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때’를 일반적인 경우와 달리 취급하여야 할 합리적인 이유가 있는 것으로 보기도 어렵다(독일과 일본에서도 심판대상조항과 같은 예외를 규정하고 있지 아니하다). 더욱이 임기만료일 전 180일 이내에 비례대표국회의원에 상당수의 궐원이 생길 경우에는 의회의 정상적인 기능수행을 부당하게 제약하는 결과를 초래할 수도 있다.

따라서 심판대상조항은 선거권자의 의사를 무시하고 왜곡하는 결과를 낳을 수 있고, 의회의 정상적인 기능 수행에 장애가 될 수 있다는 점에서 헌법의 기본원리인 대의제 민주주의 원리에 부합되지 않는다고 할 것이다.

○ 심판대상조항은 앞에서 본 바와 같이 대의제 민주주의 원리에 부합되지 아니하는 것으로서 합리적 이유 없이 비례대표국회의원선거를 통하여 표출된 선거권자들의 정치적 의사표명을 무시, 왜곡하는 결과를 초래할 뿐이라 할 것이므로, 수단의 적합성 요건을 충족한 것으로 보기 어렵다.

나아가 비례대표국회의원의 전체 임기(4년)의 1/8 정도에 해당하는 180일이라는 기간은 비례대표국회의원으로서 국정을 수행함에 있어 결코 짧지 않은 기간이라 할 수 있고, 잔여임기가 180일 이내인 경우에 궐원된 비례대표국회의원의 의석 승계를 일체 허용하지 아니하는 것은 그 입법목적에 비추어 지나친 것이어서 침해의 최소성 원칙에도 위배된다.

따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 공무담임권을 침해한 것이다.

○ 주문의 형식에 관하여, 재판관 4인은 비례대표국회의원의 잔여임기를 기준으로 승계원칙의 예외를 규정한 것 자체의 합리성, 정당성을 인정할 수 없으므로 단순위헌을 선고하여야 한다는 의견이고, 재판관 3인은 심판대상조항이 헌법에 위반된다고 하더라도 위헌적인 부분을 구체적으로 어떠한 내용으로 합헌적으로 조정할 것인지는 원칙적으로 입법자의 형성재량에 속하므로 이러한 입법자의 형성권한을 존중하는 차원에서 헌법불합치결정을 선고하여야 한다는 의견인바, 단순위헌의견도 헌법불합치의견의 범위 내에서는 헌법불합치의견과 견해를 같이 하는 것이라고 볼 수 있으므로, 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되 2010. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속적용을 명하기로 한다.

4. 반대의견(재판관 김종대, 재판관 민형기)의 요지

○ 심판대상조항은 정당이나 후보자명부상의 차순위 후보자를 불리하게 취급하려는 것을 직접적인 목적으로 하는 것이 아니다. 또한 국회의 의원정수는 299인이고, 그 중 비례대표국회의원은 54명인바, 실제로 임기만료일 전 180일 이내에 궐원될 수 있는 비례대표국회의원의 의석수는 전체 의석수의 극히 일부에 지나지 않을 것이다.

한편 임기만료에 의한 국회의원선거의 선거일은 원칙적으로 그 임기만료일 전 50일 이후 첫 번째 수요일로 규정되어 있으므로, 심판대상조항이 정한 ‘임기만료일 전 180일 이내에 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때’라 함은 임기의 7/8이 흘러가고 1/8이하가 남은 경우인데, 그것도 현행 선거법상 의정활동수행이 곤란한 연말, 연시와 선거운동기간, 선거일 이후 기간을 제외하면 약 한 달 정도의 기간만이 남게 될 뿐이어서 그 기간 동안에 충실한 사전준비를 하여 국회의원의 직무수행을 한다는 것이 사실상 불가능한 것이다. 또 선거구 주민들의 의사가 직접적으로 반영된 지역구국회의원에 궐원이 생긴 때에도 임기만료일까지의 기간이 1년 미만인 경우에는 보궐선거를 실시하지 않을 수 있도록 규정되어 있기도 하다.

○ 이러한 사정 등을 종합해볼 때, 심판대상조항은 국회의 기능수행에 별다른 지장을 초래하지 않는 한도 내에서 명목상에 불과한 비례대표국회의원직 승계를 허용하지 아니함으로써 정치문화의 선진화라는 입법목적 달성에 기여할 수 있는 적합한 수단이라 할 것이고, 필요 이상의 지나친 규제를 가해 기본권 제한의 정도가 지나치다고 할 수도 없는 것이다.

한편 법정의견이 180일을 다시 나누어 얼마의 기간까지는 위헌이고 이보다 더 짧은 기간이면 합헌일 수도 있다는 것은 심판대상조항의 규율영역을 입법형성권의 영역으로 보는 것과 일관된다고 보기 어렵고, 또 실제로 얼마의 기간까지가 위헌인지 구분해내는 것 자체가 불가능하거나 불합리할 수밖에 없어 국회의 입법재량권을 침해할 소지가 있는 것이다. 따라서 심판대상조항이 대의제 민주주의 원리에 반한다거나 청구인들의 공무담임권을 침해한 것으로 볼 수 없다.

5. 결정의 의의

○ 이 사건 결정은 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때에 그 궐원된 의석의 승계를 어떻게 정할 것인지는 원칙적으로 입법형성권의 범위 내에 속하지만, 통치구조의 헌법원리인 대의제 민주주의 원리에 부합되지 않고 헌법상 보장되는 기본권인 공무담임권을 침해하는 경우에는 합리적인 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 볼 수 없어 헌법에 위반된다고 판시함으로써, 비례대표선거제도에 있어 입법형성권의 한계를 명백히 하였다는 데에 그 의의가 있다.

○ 한편 임기만료일 전 180일 이내에 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때에 정당의 후보자명부에 의한 승계가 허용될 수 없도록 한 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정이 선고됨에 따라, 제18대 비례대표국회의원의 임기만료일인 2012. 5. 29.로부터 180일 이내에 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때에 후보자명부에 의한 승계가 허용될 것인지는 국회의 개선입법의 내용에 따라 결정될 수밖에 없게 되었다. 만일 국회가 입법시한 내에 개선입법을 마련하는 경우에는 그 개선입법의 내용에 따라 승계여부가 결정되어 질 것이고, 국회가 입법시한 내에 개선입법을 마련하지 못하는 경우에는 심판대상조항의 효력이 상실됨에 따라 180일 이내에 비례대표국회의원에 궐원이 생긴 때에도 후보자명부에 의한 승계가 가능해진다고 할 것이다.

○ 다만 이 사건 심판대상조항은 비례대표국회의원의 경우에 한정된 것이고 비례대표지방의회의원의 경우에까지 심판대상을 확장한 것은 아니고, 청구인들의 경우에는 이미 제17대 비례대표국회의원의 임기가 만료되었으므로 주관적 권리구제의 가능성은 소멸되었다.