[헌재] 국세징수법 제78조제2항 후문 위헌제청(2009.04.30,2007헌가8)(헌법불합치)

 

[헌재] 국세징수법 제78조제2항 후문 위헌제청(2009.04.30,2007헌가8)

(헌법불합치)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 4월 30일 재판관 8(헌법불합치) : 1(일부위헌)의 의견으로 국세징수법상 공매절차에서 매각결정을 받은 매수인이 대금납부의무를 불이행한 경우 그가 제공한 계약보증금을 국고에 귀속시키도록 하는 국세징수법 제78조 제2항 후문에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

매수인의 대금 미납으로 계약보증금이 몰취되는 경우 체납처분비나 체납세액 등은 이후 이루어지는 재공매의 대금으로 충당하면서 몰취된 계약보증금을 별도로 국고에 귀속시키는 것은, 유사한 상황에서 매수인이 제공한 매수신청보증금을 배당재원에 포함시켜 배분하는 민사집행법상의 경매절차와 비교할 때, 수동적으로 절차에 참여하게 되는 매각대상재산의 소유자 및 담보권자 등을 합리적 이유 없이 차별하는 것이므로 평등원칙에 위반된다는 것이다. 다만 계약보증금을 최종적으로 체납세액 등에 우선 충당할지, 배분채권간 우선순위에 따라 배분할지에 대하여는 입법재량이 있다고 보아 헌법불합치결정을 선고하되, 계약보증금의 국고귀속을 방지하기 위하여 위 조항은 입법자가 개정할 때까지 그 적용을 중지하도록 하였다.

이에 대하여 몰취된 계약보증금은 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 해당한다고 보아야 하며, 위 조항은 정당한 사유 없이 매각대상재산 소유자의 재산권을 침해하는 것이므로, 위 조항 중 계약보증금의 <몰수부분>이 아닌 <국유화부분>에 대하여 위헌선언을 하여야 한다는 일부위헌의견(재판관 조대현)이 있다.

위 조항은 입법자가 2009. 12. 31.까지 개정하지 아니하면 2010. 1. 1.부터 효력을 상실하며, 국가기관 등은 입법자가 개정할 때까지 그 적용을 중지하여야 한다.

1. 사건의 개요

제청신청인은 주식회사 ○○주택에 대한 대출금채권을 담보할 목적으로 이○○ 소유의 임야에 관하여 채무자 주식회사 ○○주택, 채권최고액 390억원으로 하는 근저당권설정등기를 마쳤다. 이후 이○○가 종합토지세 등 합계 266,854,330원을 체납하자, 대구광역시 달서구청장은 위 부동산을 압류하고 한국자산관리공사에 공매 대행을 의뢰하였다.

한국자산관리공사는 2005. 1. 6.경 제1차 공매기일에서 낙찰자를 결정했으나, 그가 계약보증금 920,000,000원을 납부한 다음 납부기한까지 나머지 매수대금을 납부하지 않자 매각결정을 취소하고 재공매를 실시하였으며, 재공매의 낙찰자는 매수대금 9,661,100,000원을 모두 납부하였다. 한국자산관리공사는 2005. 7. 28. 공매대금을 배분함에 있어 지방세법 제28조 제4항에 의하여 지방세의 체납절차에 준용되는 국세징수법 제78조 제2항 후문에 따라 위 계약보증금 920,000,000원을 배분할 금액에서 제외하여 달서구청에 지급한 후, 재공매의 대금으로 체납처분비에 30,721,960원, 당해세에 312,882,770원을 배분하고 나머지 9,317,495,270원을 제청신청인에게 배분하였다.

제청신청인은 2005. 10. 20. 위 공매대금배분처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 행정소송을 제청법원에 제기하였고, 같은 해 12. 12. 위와 같은 공매대금배분의 근거가 된 조항으로서 매수대금을 납부기한까지 납부하지 아니하여 매각결정이 취소된 경우에 매수인이 납부한 계약보증금을 배분금액에 포함하지 아니하고 별도로 국고에 귀속시키고 있는 국세징수법 제78조 제2항 후문에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 이에 제청법원은 2007. 1. 29. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조 제2항 후문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같다.

국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것)

제78조 (매각결정의 취소) ① 세무서장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 압류재산의 매각결정을 취소하고 그 뜻을 매수인에게 통지하여야 한다.

1. (생략)

2. 제76조의 규정에 의하여 최고하여도 매수인이 매수대금을 지정된 기한까지 납부하지 아니하는 경우

② 제1항 제1호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 매수인에게 반환하고, 제1항 제2호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 국고에 귀속한다.

3. 결정이유의 요지

(1) 이 사건 법률조항은 국세징수법상 공매절차에서 매각결정을 받은 매수인이 기한 내에 대금을 납부하지 아니하여 매각결정이 취소되는 경우 그가 제공한 계약보증금을 국고에 귀속시키도록 하고 있다. 이 경우 재공매의 결과 납부된 대금으로 체납세액 등에 충당하고 담보권자 등에게 배분하는데, 계약보증금은 이러한 배분재원에 포함되지 아니한다. 반면 민사집행법상 경매절차에서는 매수인이 기한 내에 대금을 납부하지 아니한 경우 그가 제공한 매수신청보증금을 반환하지 아니하지만, 그 보증금은 재매각 이후의 배당할 금액에 포함시켜 우선순위에 따라 집행채권자 및 담보권자 등에게 배당하고, 남는 금액이 있을 경우에는 매각대상재산의 소유자에게 교부한다.

국세징수법상 공매절차에서의 ‘체납자 또는 담보권자’와 민사집행법상 경매절차에서의 ‘집행채무자 또는 담보권자’는 수동적으로 절차상 이해관계를 가지게 되는바, 이들은 자신의 선택권이 없는 상태에서 채무 소멸의 범위 및 배당액 등에 있어 법적으로 달리 취급되고 있는 것이다. 관련 규정의 체계 및 운영 형태에 비추어 볼 때, 국세징수법상 공매는 체납자와 매수인 사이의 사법상 매매계약을 체납처분청이 대행하는 성격을 가지고, 계약보증금 제도는 이러한 매매의 조건을 법정한 것으로서 위약금약정과 유사한 성격이 있으며, 이러한 점은 민사집행법상 매수신청보증 제도와 본질적으로 동일하다.

국세징수법의 입법목적은 조세채권의 신속하고 적정한 실현에 있는바, 계약보증금 제도가 절차의 신속에 기여하는 것은 일정한 경우 보증금을 반환하지 아니한다는 조건에 따라 매수인의 대금납부를 강제하는 데에 있는 것으로서 보증금의 최종적인 귀속 문제와는 무관하며, 계약보증금의 별도 국고 귀속에 따르는 재원의 축소로 인하여 절차 개시의 근거가 된 조세채권의 적정한 실현에는 오히려 장애가 생긴다. 한편 위약금약정의 성격을 가지는 제도를 특별히 다르게 형성함으로써, 절차상 제3자가 제공한 재원으로는 절대로 절차 개시의 근거가 된 채권을 만족시켜서는 아니 된다는 차별목적을 설정하는 것은 국세징수법이 행정상 강제징수에 관한 절차법으로서 우리 법체계에서 차지하는 위치에 부합하지 아니한다.

사유재산제도의 보장, 사적자치의 원칙, 법치국가원리에 따른 과잉금지원칙 등의 정신에 비추어볼 때, 채권실현을 위하여 사적인 거래 영역에 부득이하게 국가기관의 강제력이 개입됨을 전제로 하는 체납처분절차 및 민사집행절차를 형성하는 경우 적어도 대상재산의 현금화 단계에서는 최대한 사적인 거래 영역을 존중하여야 한다. 국가 등에 조세채권의 자력집행권을 인정하는 취지는, 절차를 직접 개시할 수 있도록 하고 현금화된 대상재산의 교환가치에 의한 채권의 만족에 일정 정도 우선적 지위를 가지도록 하는 데에 있을 뿐, 대상재산의 현금화 단계에서 조세채권 및 절차비용 이외에 별도의 이익을 취득하도록 허용하는 것은 아니다.

따라서 이 사건 법률조항은 위약금약정의 성격을 가지는 매각의 법정조건으로서 민사집행법상 매수신청보증금과 본질적으로 동일한 성격을 가지는 국세징수법상 계약보증금을 절차상 달리 취급함으로써, 국세징수법상 공매절차에서의 체납자 및 담보권자를 민사집행법상 경매절차에서의 집행채무자 및 담보권자에 비하여 그 재산적 이익의 영역에서 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하고 있으므로 헌법상 평등원칙에 위반된다.

(2) 이 사건 법률조항은 계약보증금의 최종적인 귀속이 국고로 정해진다는 점에서 평등원칙에 위반된다는 것이지, 위약금약정의 성격에 따라 대금납부의무 불이행 시 이를 매수인에게 반환하지 아니하는 법정조건을 정하는 점이 위헌이라는 것은 아니다. 한편 현금화된 재산의 배분 단계에서 계약보증금을 절차 개시의 근거가 된 조세채권에 우선 충당할지, 아니면 민사집행절차와 같이 담보권자 등과의 우선순위에 따르도록 할지 여부는 입법자의 재량 영역에 있으며, 배분재원에 관한 국세징수법 제80조 제1항에는 계약보증금에 대하여 아무런 언급이 없는 상태이다.

그러므로 이 사건 법률조항에 대하여는 그 위헌성을 확인하되 형식적인 존속을 유지하면서 입법자로 하여금 개선입법을 촉구하는 의미에서 헌법불합치결정을 선고하고, 별도의 국고 귀속을 방지한다는 의미에서 개선입법이 시행될 때까지 그 적용을 중지하도록 함이 상당하다. 즉 국가기관 등은 매수인의 대금납부의무 불이행으로 반환되지 아니하는 계약보증금을 개선입법의 시행 시까지 일시 보관금으로 보관한 상태에서 법률이 예정한 절차를 계속 진행시키되, 개선입법이 시행되면 그 내용에 따라 최종적 배분을 정하여야 한다. 또한 이 사건 법률조항은 입법자가 2009. 12. 31.까지 개정하지 아니하면 2010. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다.

4. 일부위헌의견(재판관 조대현)의 요지

계약보증금은 체납처분절차에 의한 공매대금의 일부로 납부된 것일 뿐만 아니라 공매의 위약금으로서 매수인이 위약할 경우에는 매도인(공매재산의 소유자)에게 귀속되는 것이므로, 매수인의 채무불이행으로 인하여 매각결정이 취소되고 보증금이 몰수된 경우에는 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 “매각대금”에 해당된다고 봄이 상당하다. 따라서 이는 배분금전에 포함되어 국세징수법 제81조에 따라 공매절차비용과 체납세액 및 담보채권의 변제에 충당되어야 하며, 체납조세 징수의 지연에 따른 손해는 가산금 등으로 추가 징수하는 것이므로, 계약보증금을 국고에 귀속시킬 이유는 없다.

그러므로 이 사건 법률조항 중 몰수된 계약보증금을 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 포함시키지 않고 국고에 귀속시키도록 규정한 부분은 정당한 사유 없이 매각재산 소유자의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다. 그러나 계약보증금을 매수인에게 반환하지 않도록 하는 부분은 위헌성이 없으므로 이에 대해서는 위헌을 선언할 수 없다.

다수의견과 같이 몰수부분과 국유화부분을 포함하여 이 사건 법률조항 전부에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 그 적용을 중지시키는 것은 위헌성이 없는 부분에 대하여도 위헌을 선언하고 적용을 중지시키는 것이어서 위헌심판권의 한계를 넘는 것이다. 또한 이 사건 법률조항 중 국유화부분이 실효되는 경우에 몰수되는 계약보증금이 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 해당된다고 보면 법적 규율에 공백이 생길 염려도 없다.

5. 결정의 의의

(1) 이 사건 결정에서는 비록 자력집행권이 인정되는 국세징수절차라 하더라도 민사집행절차와 다르게 매수인으로부터 몰취되는 보증금을 국가 등이 취득하는 것은, 절차에 대한 선택권이 없는 대상재산의 소유자 등 권리자들에 대한 합리적 이유 없는 차별취급이라는 점을 확인하였다. 이 결정에 따라 그동안 정당한 체납세액 등의 효율적인 징수와는 무관하게 별도로 국고 등에 귀속되고 있던 계약보증금이 앞으로는 절차관계인 사이에 배분될 수 있는 길이 열리게 되었다. (2003년부터 2008년 상반기까지 국세, 지방세, 기타 공과금의 징수절차에서 이와 같이 배분재원에서 배제된 계약보증금은 평균하여 연간 약 47억원 정도이다. 통계자료출처: 한국자산관리공사 붙임)

(2) 이 사건 법률조항은 2009. 12. 31.까지 국회가 개정하지 아니하면 2010. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 국회가 이 사건 조항을 개정할 때까지 그 적용을 중지하여야 하므로 공매대금 배분절차에서 계약보증금을 별도로 국고에 귀속시켜서는 아니 되며, 일시 보관금으로 보관하고 다른 절차를 진행하되, 개선입법이 시행되면 그에 따라 보증금의 최종적인 배분을 정하여야 한다. 이는 지방세 체납절차 등 국세징수법이 준용되는 각종 공과금의 징수절차의 경우도 마찬가지이다.

[붙임] 국세징수법상 계약보증금 국고귀속 사건(2007헌가8) 해설

1. 계약보증금 제도란?

국세징수법상 공매절차 및 민사집행법상 경매절차에서는 절차의 신속을 도모하고 경솔한 입찰 등을 방지하기 위하여, 입찰자는 매각예정가격의 10분의 1의 보증금 등을 미리 납부하며, 그가 낙찰되어 매수인으로서 대금납부의무를 지게 된 이후에 보증금 상당액을 제외한 대금을 기한 내에 납부하지 않으면 매각결정이 취소되고 납부했던 보증금을 반환받지 못하게 된다. 이를 국세징수법에서는 계약보증금, 민사집행법에서는 매수신청보증금이라 한다.

2. 무엇이 문제였나?

국세징수법은 제정 당시부터 위와 같이 매수인에게 반환하지 않게 된 계약보증금을 국고에 귀속시켜 왔다. 그리고 매각결정 취소 후 이루어지는 재공매의 대금이 납부되면, 그 재공매 대금에서 우선순위에 따라 체납처분비 등 절차 비용과 체납세액, 담보권자에 배분하며, 체납세액의 가산금마저도 재공매 대금에서 충당하나, 별도로 국고에 귀속되는 계약보증금은 이러한 배분의 재원에 포함시키지 않고 ‘잡익’으로 처리해 왔다. 이는 지방세 체납절차 등 국세징수절차가 준용되는 수많은 공과금 징수절차도 모두 마찬가지였으며, 한국자산관리공사가 제공한 통계자료에 의하면 이렇게 ‘잡익’ 처리되는 계약보증금의 액수는 국세, 지방세, 기타 공과금을 모두 포함하고 2003년부터 2008년 상반기까지 평균하여 연간 약 47억원 정도에 이르고 있었다.

반면 민사집행법에서는(민사집행법으로 분리 제정되기 전의 민사소송법도 마찬가지이다) 매수인에게 반환하지 않게 된 매수신청보증금을 재공매 이후의 배당재원에 포함시켜, 우선순위에 따라 집행채권자와 담보권자 등에게 배당하고, 남는 금액이 있을 경우에는 매각대상재산의 소유자에게 교부하고 있다.

이 사건에서는 이와 같이 압류-현금화-배당의 유사한 순서를 거치는 두 절차가 현금화 단계에서의 재원 규모에 차이가 생기도록 달리 규율됨으로써, 관계인의 채무 소멸 범위나 배당액에 있어 국세징수절차에 따를 경우에 더 불리하게 취급하게 되는 것이 헌법에 반하는지 여부가 문제된 것이다.

3. 헌법재판소결정의 취지

이번 결정에서 헌법재판소는 비록 자력집행권에 근거한 국세징수절차라 하더라도 이를 통해 국가 등 절차 진행의 주체가 정당한 조세채권이나 절차 비용과 상관없는 별도 이익을 취득하는 것은 아무런 합리적인 이유가 없으며, 이는 헌법에 위반된다는 점을 확인하였다.

결정의 이유를 보면 계약보증금을 매수인에게 반환하지 아니하는 것은 일종의 사법상 위약금약정과 유사한 제도의 성격상 정당화되지만, 이를 국고에 귀속시키는 것은 아무런 합리적 이유가 없다는 점에 대하여는 사실상 재판관 전원의 견해가 일치되었다. 다만 법리 구성과 이에 따른 결론, 즉 결정의 효력에 대하여 아래와 같은 의견 차이가 있었다.

(1) 다수의견 (헌법불합치, 적용중지)

1) 주된 이유 (평등원칙 위반)

대상재산의 소유자나 그에 대한 담보권자는 국세징수절차에 의해 공매가 이루어질지, 민사집행절차에 의해 경매가 이루어질지 전혀 선택할 수 없는 위치에 있다. 그런데 이 사건 법률조항에 의하면 국세징수절차에 의할 경우 계약보증금은 배분의 재원에 포함되지 않게 되므로 민사집행절차에 의하는 경우에 비하여 불리하게 취급된다. 여기에 차별의 합리적인 이유가 없으므로 평등원칙에 위반된다는 것이다. 다만 계약보증금을 국고에 귀속시키지 않고 정당한 조세채권이나 절차비용, 담보권자 등 사이에 배분한다면 그 순위를 어떻게 정할지에 대하여는 입법자의 재량에 맡기는 것이 옳다고 판단하였다.

2) 결정의 효력

계약보증금은 매수인이 납부하면 보관금으로 보관되고 있다가 대금 미납으로 매각결정이 취소되면 국고에 귀속되어 왔다. 그런데 이번 결정에 따라 이 사건 법률조항은 입법자가 개정할 때까지 적용이 중지되므로, 대금미납으로 매각결정이 취소되더라도 계약보증금은 일단 계속 보관금으로 보관하되, 이를 국고에 귀속시키지 않고 체납세액에 우선 충당하거나 또는 재공매 대금과 함께 담보권자 등과의 우선순위에 따라 배분하는 식으로 개선입법이 마련되면, 그 입법의 취지에 따라 배분하여야 한다. 이 때 재공매 및 그 재공매에 따른 배분 등 다른 절차는 이와 무관하게 계속 진행된다. 그리고 입법자가 2009. 12. 31.까지 개선입법을 하지 않으면 2010. 1. 1.부터 이 사건 법률조항은 효력을 상실한다.

(2) 재판관 조대현의 의견 (일부위헌)

1) 주된 이유 (재산권 침해)

 “국고에 귀속한다”는 문언에는 <몰수>와 <국유화>의 뜻이 모두 담겨 있다. 계약보증금을 몰수하는 부분은 헌법에 위반되지 아니하나, 몰수되는 계약보증금은 성격상 매각대금에 해당하므로 당연히 대상재산의 소유자에게 귀속되어야 하며, 이를 국고에 귀속함은 정당한 사유 없이 매각대상재산 소유자(즉 체납자)의 재산권을 침해하는 것으로 보았다.

2) 결정의 효력

계약보증금의 몰수 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로, 몰수된 보증금을 국유화하는 부분만 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다고 본다. 이 때 보증금은 성격상 매각대금에 해당하므로, 이 사건 법률조항 중 국유화부분이 바로 실효되더라도 대금미납으로 인한 매각결정 취소 후 이루어진 재공매의 대금에 계약보증금도 함께 포함하여 체납세액과 담보권 등의 우선순위에 따라 배분하면 된다고 보았다.

4. 결정의 의의 및 영향

이번 결정은 비록 국가 등에 자력집행권을 인정하는 조세 등 징수절차에 있어서도 이는 사적인 거래 영역에 국가권력이 부득이하게 개입하는 것이므로, 그 절차를 진행하는 주체는 사적인 거래 영역을 존중하여 별도의 부당한 이익을 취해서는 아니 된다는 점을 분명히 한 점에 의의가 있다.

이번 결정으로 인하여 그동안 정당한 조세채권 징수와는 무관하게 ‘잡익’ 처리되고 있던 계약보증금 상당액이 관계인 사이에 배분될 수 있는 길이 열리게 되었으며, 이는 국세징수법이 준용되고 있는 수많은 공과금 징수절차에도 모두 해당되는 것이다. (2003년-2008년 상반기 동안 국고 귀속 된 매수보증금은 약 250억원 → 이 번 헌법불합치결정으로 더 이상의 국고귀속은 불가하고, 따라서 같은 정도의 금액에 대한 국고의 기대수익은 줄어들 것으로 예상됨)