[헌재]공직선거법 제82조의2위헌확인(기각)(2009.03.26,2007헌마1327)

 

[헌재]공직선거법 제82조의2위헌확인(기각)(2009.03.26,2007헌마1327)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 3월 26일 관여 재판관 7(기각) : 1(인용)의 의견으로 선거방송 대담토론회 참가기준으로 여론조사 평균지지율 100분의 5를 요구하고 있는 공직선거법 제82조의2 제4항 제1호 및 제3호의 다목이 헌법에 위반되지 않는다고 하여 기각결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

(1) 청구인 금O 은 한국사회당의 대표로 2007. 8. 7. 중앙선거관리위원회에 등록한 대통령선거 예비후보로서 2007. 8. 26. 당내경선을 통해 대통령후보로 확정되었다. 그러나 위 청구인의 지지율에 관한 여론조사 결과 공직선거법 제82조의2 제4항 제1호에서 정한 조건을 충족시키지 못하여 위 청구인은 선거방송토론위원회가 주관하는 선거방송토론회 초청대상에서 제외되었다.

(2) 청구인 이O해는 2008. 4. 9. 실시한 제18대 국회의원선거에서 울산 남구을에 무소속으로 출마하여 낙선한 자이다. 울산광역시 선거방송토론위원회는 청구인의 평균지지율을 3.3%로 인정하고, 공직선거법 제82조의2 제4항 제3호 다목의 규정에 따라 위 청구인에게 2008. 3. 26. 선거방송 대담토론회의 출석불가 결정을 함으로써 위 청구인은 2008. 4. 2. 23:30 - 4. 3. 00:45 개최된 대담․토론회에 참석하지 못하였다.

(3) 그러자 위 청구인들은 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 공직선거법 제82조의2 제4항(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제1호 다목 및 제3호 다목(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담․토론회) ④각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항의 대담․토론회를 개최하는 때에는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 후보자를 대상으로 개최한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는 한 그 대담 ․토론회에 참석하여야 한다.

1. 대통령선거

다. 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일 전 30일부터 선거기간개시일전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5이상인 후보자

3. 지역구국회의원선거 (이하 생략)

다. 제1호 다목에 의한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자

3. 결정이유의 요지

(1) 선거방송 대담‧토론회의 참가기준으로 여론조사 평균지지율 100분의 5를 요구하고 있는 이 사건 법률조항이 선거운동의 자유 및 공무담임권을 과잉으로 제한하여 위헌인지 여부(소극)

이 사건 법률조항의 입법목적은, 선거운동수단인 선거방송토론회의 참가 자격을 후보자의 지지율에 따라 제한함으로써 유권자들의 관심이 큰 후보자들의 정책토론을 통해 정책검증의 기회를 마련하는 등 선거방송토론회를 효율적으로 운영하기 위한 것으로서 목적의 정당성이 인정된다.

또한 이 사건 법률조항은 여론조사를 통해 상당한 지지율을 획득하여 유권자들이 상대적으로 더 큰 관심을 갖고 있는 후보자들을 선정하여 방송토론 회 참가 기회를 제공하는 것이기 때문에 위와 같은 방송토론회 참여 제한 방법은 그 입법목적을 달성하기 위하여 적절한 것이라 할 수 있다.

한편 만일 입후보한 모든 후보자를 방송토론회에 초청한다면 방송의 현실상 후보자들의 발언시간이 상대적으로 단축되므로 위와 같은 입법목적이 달성되기 어려운 점, 초청대상에 포함되지 않는 후보자를 대상으로 한 대담 토론회를 개최할 수 있도록 규정하여 지지율이 상대적으로 낮아 방송토론회에 초청되지 못한 후보자들도 별개의 방송토론회를 통해 선거운동을 할 수 있는 기회를 제공하고 있는 점(제82조의2 제5항) 및 지역구국회의원선거의 경우 구·시·군선거방송토론위원회는 선거운동기간 중 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담·토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 하는 점(제82조의2 제3항) 등에 비추어 볼 때, 침해를 최소화하기 위한 장치도 마련되어 있는 것으로 보인다.

나아가 일정한 지지율을 기초로 방송토론회 초청대상 후보자의 수를 제한하여 방송토론회를 효율적으로 운영함으로써 유권자들에게 각 후보자들의 정책에 대한 효율적인 비교 분석의 기회를 제공하려는 법익은 유권자들의 선거권의 적절한 행사의 전제가 되는 것으로 중대한 공익이다. 반면 이러한 제한에 의해 침해되는 사익, 즉 청구인들이 상대적으로 지지율이 높은 후보자들과 함께 방송토론을 하는 방법으로 선거운동을 할 수 있는 이익은 앞에서 본 바와 같이 상대적으로 경미하다 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 의해 보호되는 공익이 침해되는 사익보다 크다 할 것이어서 법익의 균형성도 인정된다.

그렇다면 이 사건 법률조항이 과잉금지 원칙을 위배하여 청구인들의 선거운동의 자유 및 공무담임권을 침해하였다고 볼 수 없다.

(2) 이 사건 법률조항이 여론조사 평균지지율 100분의 5미만 후보자의 평등권 내지 선거운동의 기회균등을 침해하여 위헌인지 여부(소극)

방송토론회의 초청자격을 제한하지 않아 토론자가 너무 많을 경우 시간상 제약 등으로 실질적인 토론과 공방이 이루어지지 않고 후보자에 대한 정책검증이 어려운 점, 대다수의 국민이나 선거구민들이 여론조사에서 높은 지지율을 얻은 후보자에 대하여 관심을 가지고 있다고 보아야 하는 점, 선거방송토론위원회는 위 토론회에 초청받지 못한 후보자들을 대상으로 다른 대담·토론회를 개최할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항에 의한 위와 같은 차별에는 이를 정당화할 수 있는 합리적인 이유가 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권이나 선거운동의 기회균등을 침해하는 것으로 보기 어렵다.

(3) 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

이 사건 법률조항은, 청구인들을 지지율이 5% 이상인 다른 후보자들과 차별하는 기준으로서, “중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간 개시일 전 30일부터 선거기간 개시일 전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사 결과를 평균한 지지율이 100분의 5이상인 후보자”라고 규정하고 있다.

이처럼 위 법률조항은 초청대상 후보자들의 지지율을 산출하는 방법이 언론조사기관이 실시한 여론조사인 점과 초청대상 여부의 기준인 지지율을 명백히 하고 있으므로, 수범자인 각급선거방송토론위원회가 자의적인 법집행과 해석을 할 여지가 없고, 후보자도 어떤 과정을 거쳐 초청대상의 여부가 결정되는지에 관하여 예측이 가능하다.

(4) 이 사건 법률조항이 포괄위임금지의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

앞에서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항이 방송토론회의 초청대상 후보자 선정기준으로 ‘언론기관이 실시한 여론조사에서 5% 이상의 지지율을 획득한 후보자’임을 명백히 하고 있고, 여론조사의 구체적 방법이 공직선거법의 다른 조항(제108조 제3항 및 제4항)에 규정되어 있는 이상, 여론조사를 담당할 언론기관의 범위 등 여론조사의 세부적인 실시방법을 중앙선거관리위원회규칙에 위임하였다고 하더라도, 각급선거방송토론위원회나 후보자는 위 규칙에 규정될 내용의 대강을 어렵지 않게 예측할 수 있다할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 포괄위임금지 원칙에 위배되었다고 할 수 없다.

4. 반대의견(재판관 조대현)의 요지

방송에 의한 선거운동은 방송권역 내의 시청자에 대하여 일시에 광범위하게 영향력을 미치기 때문에 후보자의 입장에서는 가장 효율적으로 광범위하게 유권자에게 선거운동할 수 있는 수단이고 선거권자의 입장에서는 한꺼번에 후보자들의 정책․정치이념․정치철학 등을 파악하고 후보자들을 비교하여 올바른 선택을 하도록 하는 중요한 기능을 한다.

그리고 2004. 3. 12. 공직선거법이 개정될 때, 제82조의2를 개정하여 각급 선거관리위원회에 설치된 선거방송토론위원회가 방송에 의한 대담․토론회 또는 합동방송연설회를 주관하도록 하면서, 종전에 모든 후보자에 대하여 균등한 연설기회를 부여하던 합동연설회(제75조)와 정당․후보자 등의 연설회(제77조)가 폐지되었고 공직선거법에 규정된 연설․대담 또는 대담․토론회 외의 다른 연설회는 공직선거법 제101조에 의하여 금지되기 때문에, 선거방송토론위원회가 주관하는 방송 대담․토론회 또는 합동방송연설회가 전체 선거운동방법 중에서 차지하는 비중은 절대적이라고 할 수 있다.

그럼에도 불구하고 공직선거법 제82조의2 제4항은 소속 국회의원이 5인 이상이거나 선거에서 전국 유효투표총수의 3% 이상을 얻은 정당의 후보자 또는 여론조사결과 평균지지율이 5% 이상인 후보자만 초청하도록 규정하고 있다. 법률로써 초청 대상 후보자를 한정하였기 때문에 후보자 초청범위의 제한은 임의적․재량적이 아니라 기속적이다. 이는 가장 유력한 선거운동방법인 방송 대담․토론회에 참여할 수 있는 후보자를 제한한 것으로서 선거운동의 기회균등을 강조한 헌법 제116조 제1항의 취지와 정면으로 배치되는 것이다.

공직선거법 제82조의2 제5항은 각급 선거방송토론위원회가 제4항의 초청대상에 포함되지 아니하는 후보자를 대상으로 따로 대담․토론회를 개최할 수 있다고 규정하지만, 이것 역시 공직선거법 제82조의2 제4항에 의한 차별행위를 유지하는 또다른 차별행위에 불과하다. 공직선거법 제82조의2 제5항의 규정에 의하여 공직선거법 제82조의2 제4항의 위헌성이 해소된다고 보기 어렵다.

선거방송토론위원회가 방송에 의한 선거운동을 주관하면서 일부 후보자를 참여시키지 아니하는 것은, 후보자들 사이에 가장 효율적인 선거운동의 기회를 차별하는 것일 뿐만 아니라, 선거권자에게 선거방송 대담․토론회에 초청된 후보자와 초청받지 못한 후보자를 차별하여 인식시키는 기능을 한다. 이러한 차별로 인한 효과는 방송의 강력하고 광범위한 영향력으로 인하여 선거 결과에 치명적인 차이를 가져올 수 있다. 그리고 허용되는 선거운동방법이 매우 제한되어 있고 종전의 합동연설회가 폐지되어 후보자들이 한꺼번에 비교․평가받을 수 있는 기회도 없기 때문에 선거방송 대담․토론회에 초청받지 못한 후보자가 위와 같은 차별효과를 극복할 방법도 찾기 어렵다.

그러한 차별의 목적이 선거방송에 의한 대담․토론회의 효율적인 진행을 위한 것이고 선거권자에게 당선가능성이 있는 유력한 후보자들만 제시하여 후보자의 비교․선택을 쉽게 하려는 것이라고 하더라도, 선거운동의 도중에 당선가능성을 따져서 선거운동의 기회를 차별하는 것은 합리성과 정당성을 인정하기 어렵다. 그리고 그로 인한 차별 효과가 위와 같이 치명적인 점에 비추어 보면, 수단의 적절성과 최소침해성을 인정하기도 어렵다.

더구나 이와 같이 방송에 의한 대담․토론회에 초청하는 후보자를 차별하는 제도는 정치권의 기득권자를 보호하고 정치 신인의 진입을 가로막는 장벽의 역할을 할 뿐만 아니라 선거권자의 선택에 필요한 정보를 제한할 우려가 있다.

따라서 이 사건 법률조항이 선거방송토론위원회가 후보자의 대담․토론회를 개최하면서 초청할 후보자를 제함한 것은 초청대상에 해당되지 아니하는 후보자에게 선거운동의 기회를 균등하게 주지 아니한 것으로서 헌법 제116조 제1항에 위반된다고 할 것이다.