[헌재]주민소환에 관한 법률 제1조 등 위헌확인(기각)(2009.03.26,2007헌마843)

 

[헌재]주민소환에 관한 법률 제1조 등 위헌확인(기각)(2009.03.26,2007헌마843)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 3월 26일 주민소환에 관한 법률 제7조(주민소환투표의 청구) 제1항 제2호 중 시장에 대한 부분, 제8조(주민소환투표의 청구제한 기간), 제9조(서명요청 활동) 제1항, 제21조(권한행사의 정지 및 권한대행) 제1항 및 제22조(주민소환투표결과의 확정) 제1항에 대하여 과잉금지의 원칙을 위배하여 청구인의 공무담임권을 침해하거나 평등권을 침해하는 것으로 볼 수 없다는 이유로 청구인의 헌법소원심판청구를 모두 기각한다는 결정을 선고하였다.

이에는 위 법률 제21조 제1항만큼은 선출직 자치단체장의 공무담임권을 대의제의 원리 및 과잉금지원칙에 반하여 과도하게 제한하는 것으로 헌법에 위반된다는 재판관 4인(재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준)의 일부 반대의견이 있는 외에는 재판관 전원의 의견이 일치되었다.

1. 사건의 개요

(1) 청구인은 2006. 5. 31. 전국 동시에 실시된 기초자치단체장 선거에서 하남시장에 당선된 후, 하남시에 광역장사시설을 설치하고 경기도로부터 관련 인센티브를 지원받아 지역발전을 도모한다는 위 선거에서의 공약에 따라 2006. 8. 25. 경기도지사에게 위 시설의 유치를 건의하고, 2006. 10. 16. 하남시의회에 그 계획을 보고하여 동의를 구하며 지역주민을 위한 설명회 및 공청회를 계획하는 등 노력을 기울였으나, 지역주민들의 잇단 반대시위로 그 사업을 제대로 추진하지 못하였다.

(2) 하남시 총 유권자의 31.2%에 해당하는 32,848명의 하남시민들은 청구인이 주민의 여론을 충분히 수렴하지 않은 채 독선적으로 광역장사시설을 유치하려 한다는 등의 이유로, 2007. 7. 23. 하남시선거관리위원회에 청구인에 대한 주민소환투표를 청구하였다(이하 ‘이 사건 제1청구’라 한다).

(3) 그러자 청구인은 ‘주민소환에 관한 법률’(이하 ‘주민소환법’이라 한다) 제1조(목적), 제11조(주민소환투표 청구의 각하) 및 제12조(주민소환투표의 발의)가 주민소환의 구체적인 청구사유를 규정하지 않아 청구인의 공무담임권 등 기본권을 침해한다고 주장하며 2007. 7. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하고, 2007. 8. 13. 그 청구취지를 변경하여 주민소환법 제7조(주민소환투표의 청구) 제1항 제2호 중 시장에 대한 부분, 제9조(서명요청 활동) 및 제22조(주민소환투표 결과의 확정) 제1항을 심판대상에 추가하였다.

(4) 하남시선거관리위원회가 2007. 8. 10. 주민소환투표 청구요지를 공표하고, 청구인에게 2007. 8. 30.까지 소명자료를 제출할 것을 통지하자, 청구인은 주민소환투표가 진행되는 것을 방지하기 위하여 2007. 8. 27. 헌법재판소에 주민소환법 제12조 제2항 등에 대하여 효력정지 가처분 신청을 하였고, 하남시선거관리위원회는 이 사건 제1청구가 적법요건을 갖추었다고 보아 2007. 8. 31. 주민소환투표일을 2007. 9. 20.로 결정․공고하였다.

(5) 그런데 청구인이 하남시선거관리위원회를 상대로 수원지방법원에 제기한 주민소환투표 청구 수리처분 등 무효 확인의 소에서 2007. 9. 13. 주민소환투표청구를 위한 서명부에 청구사유가 기재되지 아니하였다는 이유로 주민소환투표 청구를 수리한 처분을 취소하는 판결이 선고되었다(수원지방법원 2007구합7360).

(6) 이 사건 제1청구를 추진하였던 일부 주민들은 다시 새로운 절차로 주민 27,009명의 서명을 받아 2007. 10. 10. 주민소환투표를 청구하였고(이하 ‘이 사건 제2청구’라 한다), 청구인은 다시 수원지방법원에 이 사건 제2청구 수리처분에 대한 취소소송을 제기하였으나 2007. 11. 21. 청구기각되었으며, 이에 이 사건 제2청구에 따라 절차가 진행되어 2007. 12. 12. 주민소환투표가 이루어졌다.

(7) 한편 청구인은 위와 같이 이 사건 제1청구의 수리 처분에 대한 취소소송이 항소심에서 진행 중인데도 동일한 사유로 재차 신청된 이 사건 제2청구와 관련하여, 이를 제한하는 규정을 두지 아니한 주민소환법 제8조와 주민소환투표가 공고된 날부터 투표결과가 공표되는 날까지 지방자치단체장의 권한행사가 정지되도록 한 주민소환법 제21조 제1항도 청구인의 공무담임권을 침해하여 헌법에 위반된다며, 2007. 10. 29. 위 각 조항을 심판대상에 추가하는 것으로 청구취지를 변경하였다.

(8) 그 후 이 사건 제2청구에 따라 2007. 12. 12. 실시된 주민소환투표 결과, 총 유권자 10만6,435명 중 3만3,040명이 투표함으로써 투표율이 31%에 그쳐 유권자 총수의 3분의 1 이상이 투표에 참가하여야 한다는 요건을 충족하지 못함으로써, 청구인에 대한 주민소환은 결국 부결되었다.

2. 심판의 대상

주민소환투표 청구사유를 제한하지 않아 청구인의 기본권을 침해한다는 부분에 관하여는 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장에 대한 부분이 청구인의 주장과 직접적으로 관련되어 있어 이 부분만을 심판대상으로 하고, 주민소환법 제9조는 서명반대 활동과 관련한 제1항만이 청구인과 관련되므로 이 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장에 대한 부분, 제8조, 제9조 제1항, 제21조 제1항 및 제22조 제1항(이하 이들을 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 이 사건 법률조항의 내용은 다음과 같다.

주민소환에 관한 법률(2006. 5. 24. 법률 제7958호로 개정된 것)

제7조 (주민소환투표의 청구) ①전년도 12월 31일 현재 주민등록표 및 외국인등록표에 등록된 제3조제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 자(이하 "주민소환투표청구권자"라 한다)는 해당 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표선거구시·도의회의원 및 비례대표선거구자치구․시․군의회의원은 제외하며, 이하 "선출직 지방공직자"라 한다)에 대하여 다음 각 호에 해당하는 주민의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 관할선거관리위원회에 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다.

2. 시장․군수․자치구의 구청장 : 당해 지방자치단체의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 15 이상

제8조 (주민소환투표의 청구제한 기간) 제7조 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 주민소환투표의 실시를 청구할 수 없다.

1. 선출직 지방공직자의 임기 개시일부터 1년이 경과하지 아니한 때

2. 선출직 지방공직자의 임기만료일부터 1년 미만일 때

3. 해당 선출직 지방공직자에 대한 주민소환투표를 실시한 날부터 1년 이내인 때

제9조 (서명요청 활동) ①주민소환투표청구인대표자(이하 "소환청구인대표자"라 한다)와 서면에 의하여 소환청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자는 대통령령이 정하는 서명요청 활동기간 동안 주민소환투표의 청구사유가 기재되고 관할선거관리위원회가 검인하여 교부한 주민소환투표 청구인 서명부(이하 "소환청구인 서명부"라 한다)를 사용하여 주민소환투표 청구권자에게 서명할 것을 요청할 수 있다. 이 경우 제10조의 규정에 따라 서명이 제한되는 기간은 서명요청 활동기간에 산입하지 아니한다.

제21조 (권한행사의 정지 및 권한대행) ①주민소환투표 대상자는 관할선거관리위원회가 제12조 제2항의 규정에 의하여 주민소환투표안을 공고한 때부터 제22조 제3항의 규정에 의하여 주민소환투표결과를 공표할 때까지 그 권한행사가 정지된다.

제22조(주민소환투표결과의 확정) ①주민소환은 제3조의 규정에 의한 주민소환투표권자(이하 "주민소환투표권자"라 한다) 총수의 3분의 1이상의 투표와 유효투표 총수 과반수의 찬성으로 확정된다.

3. 결정이유의 요지

(1) 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장 부분(청구사유)

주민소환법이 주민소환의 청구사유에 제한을 두지 않은 것은 주민소환제를 기본적으로 정치적인 절차로 설계함으로써 위법행위를 한 공직자뿐만 아니라 정책적으로 실패하거나 무능하고 부패한 공직자까지도 그 대상으로 삼아 공직에서의 해임이 가능하도록 하여 책임정치 혹은 책임행정의 실현을 기하려는데 그 입법목적이 있고, 위 입법목적은 정당하며, 위 조항은 이러한 입법목적의 증진에 기여할 수 있는 유용한 수단이다.

입법자는 기본적으로 주민소환제의 형성에 있어 광범위한 입법재량을 가지므로, 주민소환제의 핵심을 이루는 청구사유의 존재 여부에 대하여도 우리의 정치적 현실을 고려하여 자유롭게 정할 수 있다. 주민소환제는 기본적으로 정치적인 행위이고, 대표자에 대한 신임을 묻는 것으로그 속성은 재선거와 같아 선거와 마찬가지로 그 사유를 묻지 않는 것이 제도의 취지에도 부합하며, 비민주적, 독선적인 정책추진 등을 광범위하게 통제한다는 주민소환제의 필요성을 반영하기 위하여는 그 청구사유에 제한을 둘 필요가 없고, 업무의 광범위성이나 입법기술적인 측면에서 소환사유를 구체적으로 적시하기 쉽지 않다.

한편 청구사유를 제한하지 아니하였다는 점만으로 공직자가 바로 공직에서 퇴출되거나 그러한 구체적인 위험에 처하게 되는 것이 아니고, 주민소환투표가 청구되고 그 투표결과가 확정될 때에 이르러서야 비로소 위험이 구체화되므로, 이 조항에 의한 제한의 정도가 과도하다고 볼 수 없다. 다만, 청구사유에 제한을 두지 않음으로써 주민소환제가 남용될 소지는 있으나, 주민소환법 제7조, 제8조, 제10조 제2항 제5호, 제22조 등에서 그 남용을 제도적으로 방지하고 있을 뿐만 아니라, 지방자치의 경험과 연륜이 축적되면서 시민의식 또한 성장하여 이러한 남용의 위험성은 점차 줄어들 것으로 예상된다.

그리고 청구사유를 제한하는 경우 그 해당 여부를 사법기관에서 심사하게 될 것인데 그것이 가능하고 적정한 지 의문이 있고, 사법절차를 거칠 때 절차가 지연되어 조기에 문제를 해결하지 못할 위험성이 크며, 청구사유를 제한할 경우 여기에 포함될 위법행위의 유형은 통상의 형사사법 절차로도 그 책임을 추궁할 수 있을 것이어서 굳이 주민소환제를 둘 제도적 필요성도 없게 된다.

따라서 주민소환법이 주민소환의 청구사유에 제한을 두지 않는 데에는 나름대로 상당한 이유가 있고, 입법자가 주민소환제 형성에 있어서 반드시 청구사유를 제한하여야 할 의무가 있다고 할 수도 없으며, 달리 그와 같이 청구사유를 제한하지 아니한 입법자의 판단이 현저하게 잘못되었다고 볼 사정 또한 찾아 볼 수 없다.

또 위와 같이 청구사유를 제한하지 않음으로써 주민소환이 남용되어 공직자가 소환될 위험성과 이로 인하여 주민들이 공직자를 통제하고 주민의 직접참여를 고양시킬 수 있는 공익을 비교하여 볼 때, 전자의 위험성은 매우 추상적이고 이를 견제할 장치가 있음에 반하여, 후자의 이익은 보다 광범위하고 직접적이어서 훨씬 크다고 볼 수 있으므로, 법익의 형량에 있어서도 균형을 이루었다.

(2) 주민소환법 제7조 제1항 제2호 중 시장 부분(발의요건)

주민소환투표의 구체적인 요건을 설정하는 데 있어 입법자의 재량이 매우 크고, 이 청구요건이 너무 낮아 남용될 위험이 클 정도로 현저하게 자의적이라고 볼 수 없으며, 주민소환법 제7조 제3항과 주민소환법 시행령 제2조는 특정 지역 주민의 의사에 따라 청구가 편파적이고 부당하게 이루어 질 위험성을 방지하여 주민들의 전체 의사가 어느 정도 고루 반영되도록 하고 있다. 이러한 사정을 종합적으로 고려하면 이 조항이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다.

(3) 주민소환법 제8조(청구제한 기간)

주민소환투표의 청구기간을 제한한 것은, 선출직 공직자의 임기 초에는 소신에 따라 정책을 추진할 수 있는 기회를 주어야 하고 과오 등을 입증하기 어려울 뿐만 아니라, 임기 종료가 임박한 때에는 소환의 실익이 없는 점을 고려하고, 주민소환투표가 부결되었음에도 반복적으로 주민소환투표를 청구하는 폐해를 방지하려는데 그 입법목적이 있고, 그 입법목적은 정당하다.

따라서 동일한 사유로 한 번 주민소환투표에 회부되어 부결되었음에도 불구하고 소정의 기간 내에 반복적으로 소환투표를 청구하는 경우가 아닌 한, 다른 청구사유 또는 일정 기간이 경과한 후 같은 사유로도 제2, 제3의 청구를 할 수 있고 그것을 제한하여야 할 이유도 없다.

더욱이 주민소환법은 예산낭비 등에 대비하여 투표를 병합하여 실시할 수 있도록 규정하고 있고(주민소환법 제13조 제2항), 주민소환투표를 병합하여 실시하지 못한 경우라도 제1의 청구가 부결되면 사유를 불문하고 그 이후 1년 이내에는 주민소환투표를 실시할 수 없으므로, 제2, 제3의 청구를 인정하더라도 그것이 과잉금지의 원칙에 위배되어 청구인의 공무담임권을 침해한다고 보기는 어렵다.

따라서, 이 조항이 사실상 동일한 청구사유에 의하여 주민소환투표를 재청구하는 것을 막는 규정을 두지 아니하였다고 하여 이로써 청구인의 공무담임권이 침해된다고 보기 어렵다.

(4) 주민소환법 제9조 제1항(서명요청 활동)

주민소환투표 청구는 일정 수 이상 주민의 서명을 요하므로, 이와 관련한 서명요청은 필수적으로 보장되어야 하는 활동이자 주민소환투표 청구의 준비행위에 해당하나, 이는 주민소환투표가 발의된 후 진행되는 주민소환투표와는 별개로서 이를 주민소환투표 운동에 속하는 것으로는 보기 어렵다.

서명요청 활동이 있더라도 실제로 청구요건을 갖추어 주민소환투표청구가 이루어질 것인지 사전에 알 수 없기 때문에, 주민소환투표 청구가 이루어지기 전 단계에서부터 소환대상 공직자에게 소환반대 활동의 기회를 보장할 필요가 없고, 이를 허용할 경우 그 기간만큼 직무수행에 지장을 주게 되어 행정공백의 상태가 불필요하게 늘어나게 된다.

관할 선거관리위원회는 주민소환투표 청구가 이루어진 후 적법요건을 확인하면 대상자에게 소명할 기회를 제공하고(주민소환법 제14조), 주민소환투표가 발의된 이후에는 소환대상자의 반대운동이 가능하며(주민소환법 제17, 18조) 이때의 활동이 소환대상자에게 더욱 중요하고 긴요하므로, 전체적으로 공정한 반대활동 기회가 보장되고 있다.

이러한 사정들을 종합적으로 고려하면, 위 조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다.

(5) 주민소환법 제21조(권한행사의 정지 및 권한대행)

이 조항의 입법목적은 행정의 정상적인 운영과 공정한 선거관리라는 공익을 달성하려는데 있고, 이러한 입법목적은 정당하다. 그리고 주민소환투표가 공고된 날로부터 그 결과가 공표될 때까지 주민소환투표 대상자의 권한행사를 정지하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 상당한 수단이 된다.

또한 투표가 발의된 후 결과가 확정될 때까지 권한행사를 일시적으로 정지한다 하더라도 이로써 공무담임권의 본질적인 내용이 침해된다거나 과잉금지의 원칙에 반하여 과도하게 공무담임권이 제한된다고 보기 어렵다.

권한행사의 정지기간은 통상 20일 내지 30일의 비교적 단기간에 지나지 아니하므로, 이 조항이 달성하려는 공익과 이로 인하여 제한되는 주민소환투표 대상자의 공무담임권을 비교하여 볼 때, 양 법익이 현저한 불균형 관계에 있지 않다.

대통령 등 탄핵소추 대상 공무원의 권한행사 정지와 주민소환대상 공무원의 권한행사정지는 성격과 차원을 달리하여, 양자를 평등권 침해 여부 판단에 있어 비교의 대상으로 삼을 수 없으므로, 탄핵소추대상 공무원과 비교하여 평등권이 침해된다는 청구인의 주장도 이유 없다.

(6) 주민소환법 제22조 제2항(주민소환투표 결과의 확정요건)

객관적으로 볼 때 그 요건이 너무 낮아 주민소환의 확정이 아주 형식적으로 쉽게 이루어질 수 있는 정도는 아니며, 외국의 입법례에 비하여도 이를 지나치게 낮은 수준이라고 보기도 어렵다. 또 일반선거와 달리 주민소환투표에서 최소한 3분의 1 이상의 투표율을 요구한 것은 상대적으로 엄격한 요건을 설정한 것으로, 이는 오히려 임기가 정해진 소환대상자의 공무담임권을 충분히 배려한 결과이다.

주민소환의 확정요건은 투표율과 연관되어 논의되어야 할 것으로서, 현재 지방선거의 투표율이 저조하고, 주민소환투표가 평일에, 다른 선거 등과 연계되지 아니한 채 독자적으로 실시될 가능성이 많은 점 등을 감안해 볼 때 위 요건이 너무 낮다고 볼 수 없으며, 근본적으로 이는 입법재량 사항에 속하므로, 이 조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다.

한편, 제명 대상 국회의원과 주민소환 대상 지방자치단체장을 평등권 침해 여부 판단에 있어 비교의 대상으로 삼을 수는 없으므로, 국회의원의 경우는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 제명되는 점에 비추어(헌법 제64조 제3항) 평등권이 침해된다는 청구인의 주장도 받아들일 수 없다.

4. 일부반대의견(재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준)의 요지

이 사건 법률조항 중 주민소환투표가 발의되어 공고되었다는 이유만으로 주민소환투표 대상자의 권한행사가 곧바로 정지되도록 규정한 주민소환법 제21조 제1항은 헌법에 위반된다.

주민소환청구 사유에 아무런 제한이 없고 주민소환투표 발의요건이 엄격하지 아니하지 아니한 사정 아래에서 주민소환이 발의되어 주민소환투표안이 공고되었다는 이유만으로 주민소환투표 대상자의 권한행사를 곧바로 정지하면 주민소환제가 정치적으로 악용되거나 남용될 가능성이 더욱 커진다.

위 조항은 헌법상 탄핵소추 대상 공무원의 권한행사 정지요건과 비교해 볼 때 지나치게 가벼운 것으로서, 지방자치단체의 선출직 공무원을 헌법상 탄핵소추 대상 공무원에 비하여 평등의 원칙에 반하여 차별하는 것으로 볼 수 있다.

권한행사의 정지기간은 최장 90일까지 될 수 있어 그 기간이 짧아 기본권 침해의 정도가 가볍다고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 주민소환이 부결되는 경우 권한행사 정지는 결과적으로 정당성을 가질 수 없으므로, 권한행사 정지기간이 길지 않다는 점이 권한행사정지를 정당화할 논거가 될 수 없다.

권한행사를 허용할 경우 예상되는 부작용은 다른 제도를 강구하여 충분히 그 폐해를 방지할 수 있을 뿐만 아니라, 공직의 박탈은 주민소환이 확정된 경우라야 가능한 것인 이상, 권한행사의 정지는 주민소환이 발의된 상태에서 공무담임권에 대하여 이루어질 수 있는 가장 무거운 침해 수단이고, 직무집행을 정지되도록 하였으나 주민소환이 부결된 경우보다는 직무를 계속 수행하도록 하였으나 주민소환이 확정된 경우가 보다 헌법정신에 합치하고 청구인의 기본권을 덜 침해하게 되므로, 이 조항은 공․사익의 형량에 있어 균형을 이루었다고 보기 어렵다.

주민소환이 확정되기도 전에 그 발의요건에 지나지 아니하는 15% 이상 주민의 서명만 가지고 그 권한행사를 정지시키는 것은, 이미 적법하게 확정된 선거의 결과와 임기제를 무시하는 것으로서 대의제의 본질을 침해한다.

따라서 대의제의 결함을 보완하기 위하여 예외적으로 도입된 직접민주제의 한 형태로서의 주민소환제를 긍정하고 주민소환제의 형성에 있어 입법자에게 부여된 재량권의 범위가 넓다는 점을 감안하더라도, 이 조항만큼은 선출직 자치단체장의 공무담임권을 대의제의 원리 및 과잉금지원칙에 반하여 과도하게 제한하는 것으로서 헌법에 위반된다.