[헌재] 구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법 제9조위헌소원(합헌)(2009.10.29,2007헌바63)

 

[헌재] 구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법 제9조위헌소원(합헌)(2009.10.29,2007헌바63)

헌법재판소는 2009년 10월 29일 재판관 7(합헌) : 2(위헌)의 의견으로, 사회간접자본시설사업에 대한 민간투자사업 중 민간부문의 제안으로 시행되는 사업의 추진절차를 대통령령에 위임한 구‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’제9조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

민간제안사업의 추진절차 중 사업의 제안부터 사업시행자지정까지는 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 헌법이 명문으로 법률로 정할 것을 요구하는 부분이 아니고, 전문적인 정책의 수립과 다양하고 급변하는 경제 및 행정 현실에 대응할 필요도 있음에 비추어 그 구체적인 내용의 규율을 대통령령에 위임한 것이 헌법상 법률유보 원칙 및 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 볼 수는 없다는 것이다.

이에 대하여 심판대상 조항은 다수 국민의 재산권과 환경권 등의 제한 및 실현에 중대한 영향을 미치는 사업의 시행 여부 및 사업시행자를 정하는 절차를 대상으로 하고 있음에도 불구하고, 그 내용의 대강도 예측할 수 없도록 대통령령에 위임하여 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다는 재판관 2인(재판관 김종대, 재판관 목영준)의 반대의견이 있다.

1. 사건의 개요

(1) 서울-춘천고속도로 주식회사는 2001. 9. 14. 건설교통부(현 국토해양부)장관에게 구 ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’ 제9조 제1항에 근거하여 서울-춘천고속도로 민간투자시설사업을 제안하였다. 이에 건설교통부장관은 위 법률 제9조 제2항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제7조에 근거하여, 2004. 3. 19. 실시협약 체결을 통하여 위 회사를 사업시행자로 지정하였다(이하 ‘이 사건 사업시행자지정처분’이라 한다). 그리고 환경영향평가협의와 서울지방국토관리청장의 공익사업법에 의한 보상절차 공고 등의 절차를 거쳐 2004. 7. 2. 서울-춘천고속도로의 도로구역을 결정․고시하였고(이하 ‘이 사건 도로구역결정처분’이라 한다), 같은 해 8. 18. 사업의 실시계획을 승인․고시하였으며(이하 ‘이 사건 실시계획승인처분’이라 한다), 2005. 3. 26. 토지 세목조서를 첨부하여 도로구역을 결정(변경)․고시하였다.

(2) 청구인은 이 사건 도로구역결정처분 당시 사업부지에 전부 또는 일부가 편입된 토지의 소유자로서, 서울행정법원에 2004. 11. 9. 이 사건 도로구역결정처분에 대하여, 같은 달 16. 이 사건 실시계획승인처분에 대하여 각 주위적으로는 무효확인을, 예비적으로는 취소를 구하는 소를 제기하였다. 그리고 두 사건의 항소심 계속 중 이 사건 도로구역결정처분 및 실시계획승인처분의 선행처분인 이 사건 사업시행자지정처분의 근거조항으로서 정부지정 민간투자대상사업에 포함되지 않는 사업에 대한 민간부문의 사업제안을 규정하고 그 추진절차를 대통령령에서 정하도록 위임한 구 ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’ 제9조에 대하여 각 위헌제청신청을 하였으나 2007. 5. 31. 기각되자, 같은 해 7. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’(2005. 1. 27. 법률 제7386호로 법명이 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’으로 변경되어 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 민간투자법’이라 한다) 제9조 제2항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 한편 구 민간투자법 제9조 제1항은 이에 대한 청구인의 구체적인 위헌 주장이나 법원의 실질적인 판단이 없으므로 이 사건 심판대상 조항에서 제외함이 타당하다. 이 사건 심판대상 조항의 내용은 다음과 같다.

구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법(2005. 1. 27. 법률 제7386호로 법명이 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’으로 변경되어 개정되기 전의 것)

제9조 (민간부문의 사업제안) ① 민간부문은 대상사업에 포함되지 아니한 사업으로서 민간투자방식으로 추진할 수 있는 사업을 제안할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 제안된 사업의 추진절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

3. 결정이유의 요지

(1) 민간제안사업의 추진절차에 관한 다양한 이해관계의 존재로 인하여 토론과 합의의 필요성이 있다고 하더라도, 이 사건 법률조항의 구체적인 규율영역인 사업의 제안부터 사업시행자지정까지의 절차는, 헌법상 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 헌법이 명문으로 법률로 정할 것을 요구하고 있는 부분이 아니다.

한편 이는 전문적인 정책의 수립과 다양하고 급변하는 경제 및 행정 현실에 대응할 필요성을 감안할 때, 의회유보의 요청에 따라 반드시 입법자 스스로 규율해야만 하는 부분이라고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법상 법률유보 원칙에 위반되지 아니한다.

(2) 민간제안사업은 정부고시사업의 엄격한 절차를 통해서는 고려하기 힘들 수도 있는 민간의 자본과 효율적인 기술 및 경영기법을 사회간접자본시설의 확충에 적극적으로 활용하기 위한 것인바, 그 구체적인 절차의 형성에 대하여는 수시로 변화하는 경제 및 행정 현실에 맞는 탄력적인 규율이 필요할 수 있다. 따라서 민간제안사업의 추진절차 중 사업의 제안부터 사업시행자지정까지의 절차의 자세한 부분을 대통령령에 위임할 필요성을 부정할 수는 없다.

또한 이 사건 법률조항 및 구 민간투자법 전체를 유기적․체계적으로 해석하면 이 사건 법률조항의 위임에 따르는 대통령령에는 정부고시사업에서와 마찬가지로 사업의 타당성 분석과 심의, 사업시행자 선정시의 경쟁 정도, 사업비 산정의 방법, 공시를 비롯한 의견수렴절차 등이 규정될 것임을 예측할 수 있을 뿐만 아니라, 그 구체적인 내용은 사업의 공익성에 비추어 정부고시사업에 준할 것이라는 점도 예측할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지 원칙에도 위반되지 아니한다.

4. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견의 요지

(1) 이 사건 법률조항의 규율영역인 민간제안사업의 제안부터 사업시행자지정까지의 절차는 구 민간투자법의 입법목적에 비추어볼 때 그 핵심적인 규율영역에 해당하며, 다수 국민의 재산권과 환경권에 중대한 영향을 미치는 기본권적인 중요성이 있고, 국가공동체의 이익과 관련한 중요 정책 형성 기능을 담당하는 입법자가 공개적인 토론과 합의를 통하여 결정하여야 할 필요가 큰 영역으로서 법률의 단계에서 규정하여야 할 본질적인 사항이다. 특히 이러한 절차는 주로 다수의 이해를 조정하고 의견을 수렴하기 위한 것으로서, 성격상 수시로 변화하여 탄력적인 운영이 필요한 사항이라고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항의 규율대상은 하위법규에 위임할 필요성이 인정되기 어렵다.

(2) 또한 구 민간투자법의 입법목적과 조문의 위치 등에 비추어 이 사건 법률조항의 위임에 따른 대통령령에 규정될 것이라고 예측되는 것은 사업의 제안부터 사업시행자지정까지가 그 내용이 될 것이라는 규율영역뿐이며, 민간부문의 ‘제안’이 법적으로 어떻게 취급되는지, 사업의 시행 여부와 사업시행자는 어떤 방식으로 결정되며 정부고시사업과 비교하여 어떤 방식과 정도로 사업의 공익성과 타당성이 검토되는지 등, 정작 공적인 급부행정에 민간자본이 투입된다는 규율영역의 특성에 비추어 의미 있는 규율 내용의 대강은 전혀 예측할 수 없다.

따라서 이 사건 법률조항은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다.

5. 결정의 의의

(1) 사회기반시설에 관한 민간제안방식의 민간투자사업의 시행 여부와 그 사업시행자를 정하는 절차는, 2009. 4. 1. 법률 제9556호로 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’이 개정됨에 따라 그 시행일인 2009. 7. 2.부터는 그 대강이 법률에서 규율되고 있다.

(2) 다만, 이 결정은 위와 같은 법 개정이 있기 이전의 민간제안사업에 있어서도 그 사업시행자지정까지의 절차를 대통령령에 위임한 것이 헌법에 위반되지는 않음을 확인한 것이다.