[헌재] 서울특별시 학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 조례 제5조제1항 전문위헌확인(기각)(2009.10.29,2008헌마635)

 

[헌재] 서울특별시 학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 조례 제5조제1항 전문위헌확인(기각)(2009.10.29,2008헌마635)

헌법재판소는 2009년 10월 29일 재판관 5(기각) :4(위헌)의 의견으로, 학교교과교습학원 및 교습소의 교습시간을 05:00부터 22:00까지 규정하고 있는 ‘서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례’제5조 제1항 본문이 청구인들의 인격의 자유로운 발현권, 자녀교육권, 직업의 자유 및 평등권을 침해하지 아니한다는 이유로 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

청구인들은 고등학생, 학부모, 학교교과교습학원 운영자 및 강사인 자들인바, 학교교과교습학원 및 교습소의 교습시간을 05:00부터 22:00까지 규정하고 있는 ‘서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례’(2008. 4. 3. 조례 제4624호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제5조 제1항이 청구인들의 인격의 자유로운 발현권, 자녀교육권, 직업의 자유 및 평등권을 침해한다고 주장하며, 2008. 6. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

‘서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례’(2008. 4. 3. 조례 제4624호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제5조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상 조항의 내용은 다음과 같다.

서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례(2008. 4. 3. 조례 제4624호로 개정된 것)

제5조(학원의 교습시간) ① 법 제16조 제2항의 규정에 의한 학교교과교습학원 및 교습소의 교습시간은 05:00부터 22:00까지로 한다. 다만, 독서실은 관할 교육장의 승인을 받아 이를 연장할 수 있다.

3. 결정이유의 요지

(1) 학원의 교습시간을 제한하여 학생들의 수면시간 및 휴식시간을 확보하고, 학교교육을 정상화하며, 학부모의 경제적 부담을 덜어주려는 이 사건 조례의 입법목적은 정당하고, 학원의 교습시간을 제한하게 되면 학생들이 보다 일찍 귀가하여 여가와 수면을 취할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.

또한 이 사건 조항은 원칙적으로 학원에서의 교습은 보장하면서 심야에 한하여 교습시간을 제한하고 있고, 사교육 유형 중 참여율이 높고 심야교습에 의한 폐해의 정도 및 사회적 파급효과가 큰 학교교과교습학원 및 교습소에 대하여만 교습시간을 제한하므로 학원 운영자는 방과 후부터 제한되는 시간 전까지는 교습시간을 충분히 확보할 수 있고, 학생과 학부모들도 제한되는 시간 외의 학원에서의 교습 및 제한되는 시간에는 다른 수단에 의한 교습이 가능하다. 또한 학원 등에서의 교습을 원하는 학생들이 학교의 야간자율학습 대신 학원 등의 수강을 선택하는 것이 금지되는 것도 아니다.

그리고 이 사건 조항이 각급 학교별 차이를 고려하지 않고 일률적으로 교습시간을 정하고 있으나, 이는 서울시 의회가 공청회와 토론회 등을 통해 의견 수렴 후 규정한 것이고 고등학생도 성장과 피로회복을 위한 충분한 수면시간의 확보는 중요하므로 이 사건 조항이 일률적으로 교습시간을 22:00까지로 정하였다고 하여 이를 두고 과도한 기본권 제한이라고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 조항이 그 입법목적 달성을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도하게 청구인들의 기본권을 제한하는 것이라고 할 수 없다.

나아가 이 사건 조항으로 인하여 제한되는 사익은 일정한 시간 학원이나 교습소에서의 교습이 금지되는 불이익인 반면, 이 사건 조항이 추구하는 공익은 학생들의 건강과 안전, 학교교육의 충실화, 부차적으로 사교육비의 절감이므로 법익 균형성도 총족한다. 그렇다면 이 사건 조항이 학교교과교습학원 및 교습소의 교습시간을 제한하였다고 하여 청구인들의 인격의 자유로운 발현권, 자녀교육권 및 직업수행의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

(2) 조례에 의한 규제가 지역의 여건이나 환경 등 그 특성에 따라 다르게 나타나는 것은 헌법이 지방자치단체의 자치입법권을 인정한 이상 당연히 예상되는 불가피한 결과이므로, 이 사건 조항으로 인하여 청구인들이 다른 지역의 주민들에 비하여 더한 규제를 받게 되었다 하더라도 평등권이 침해되었다고 볼 수는 없다.

그리고 이 사건 조항은 학생 및 학부모인 청구인들이 22:00 이후에 개인과외교습을 받는 것 자체를 금지하는 것은 아니고, 개인과외교습을 받을 것인지 여부는 개인의 선택에 맡겨져 있으므로 이 사건 조항이 학원 및 교습소의 교습시간을 제한하였다고 하여 이를 두고 청구인들과 22:00 이후에 개인과외교습을 받는 자들을 차별하였다고 볼 수 없다.

또한 이 사건 조항이 학교, 교육방송 및 다른 사교육에 대하여는 교습시간을 제한하지 않으면서 학원 및 교습소의 교습시간만 제한하였다고 하여도 공교육의 주체인 학교 및 공영방송인 한국교육방송공사가 사교육 주체인 학원과 동일한 지위에 있다고 보기 어렵고, 다른 사교육인 개인과외교습이나 인터넷 통신 강좌에 의한 심야교습이 초래하게 될 사회적 영향력이나 문제점이 학원에 의한 심야교습보다 적으므로 학원 및 교습소의 교습시간만 제한하였다고 하여 이를 두고 합리적 이유 없는 차별이라고 보기는 어려운바, 이 사건 조항이 학원 운영자 등의 평등권을 침해하였다고 보기는 어렵다.

4. 반대의견(재판관 曺大鉉, 재판관 金熙玉, 재판관 李東洽, 재판관 宋斗煥의 위헌의견)의 요지

(1) 이 사건 조항의 입법목적은 심야교습을 금지함으로써 학생들의 건강과 안전을 보호하고 학교교육의 충실화를 유도하기 위한 것이나 학교 밖의 교육영역에 있어서 교습시간 자체를 규제함으로써 학교교육의 충실화를 유도한다는 것은 정당한 입법목적이라고 보기 어렵고, 현 입시체제하에서 학생들은 학교나 독서실에서의 자율학습, 개인과외교습 및 심야에 이루어지는 인터넷교습 또는 방송교습으로 인하여 수면시간과 여가시간이 부족할 수 밖에 없으므로 학원 등에서의 교습시간을 제한한다고 하더라도 학생들의 건강과 안전보호 및 학교교육의 충실화라는 입법목적을 달성하기에 적절한 방법이라고 보기 어렵다.

또한 교습시간을 제한함에 있어서도 실질적으로 학원의 교습이 가능한 시간이 확보되도록 하여야 하는바, 22:00까지만 학원 교습이 허용되어 사실상 강제적으로 실시되고 있는 야간 자율학습이 끝난 후에는 학원 교습이 불가능한 실정이다. 특히 고등학생의 경우에는 육체적 성장이 완성된 상태이고 전국적인 대학입시 경쟁에 직면해 있는 상황을 감안하면 고등학생조차 22:00까지만 학원 교습을 허용하는 것은 사실상 학원 교습을 불가능하게 하는 것이다.

서울특별시의 경우에는 다른 지방자치단체에 비하여 심야까지도 다양한 교통수단의 이용이 가능하고, 생활권역이 넓어서 학생들이 거주지로부터 원 거리에 위치한 학원의 교습을 받는 일이 빈번하므로 이 사건 조항처럼 사실상 학원교습이 불가능한 시간으로 학원 교습을 제한할 필요가 없다. 그리고 학생들의 상황, 교습의 형태나 내용을 전혀 고려하지 않고 보호자의 동의가 있다고 하더라도 22:00 이후의 교습이 전면적으로 금지되어 청구인들의 기본권을 과도하게 제한하면서 오히려 적발의 위험성으로 인한 사교육비의 증가, 고액 개인과외교습 유발로 인한 경제적 불평등을 야기하게 될 것이다.

나아가 학생과 학부모는 원하는 학원교육을 원하는 시간에 받을 수 없고, 학원 등의 운영자는 심야교습을 하지 못하여 사실상 학원 운영을 하지 못하는 중대한 불이익을 받는 반면, 이 사건 조항의 입법목적은 입시체제의 전환이 없이 단순히 학원 등의 교습시간만을 제한한다고 달성할 수 있는 것은 아니므로 결국 이 사건 조항으로 인한 기본권제한은 법익의 균형성도 상실하였다.

따라서 이 사건 조항은 기본권 제한의 비례원칙에 반하여 청구인들의 인격의 자유로운 발현권, 학부모의 자녀교육권 및 학원운영자의 직업수행의 자유를 침해하였으므로 헌법에 위반된다.

(2) 대학교 및 일부 중등학교에의 진학 경쟁이 전국의 수험생들을 대상으로 이루어지는 현실에서 이 사건 조항은 사실상 학원교습이 불가능한 시간으로 서울특별시 학원 및 교습소의 교습시간을 제한하여 학원 교습을 받고자 하는 학생들의 교습의 기회를 아예 박탈하고 있으므로 이는 결국 자치입법권의 한계를 넘어서는 것으로서 교습시간을 제한하지 않거나 이 사건 조항보다 교습시간을 상대적으로 늦게 규정하고 있는 지방자치단체의 학생들 및 학원영업자들과 비교하여 청구인들의 평등권을 침해한다.

또한 학생들의 건강과 안전 보호 및 학교교육의 충실화라는 이 사건 조항의 입법목적을 고려하면 학교, 교육방송 및 인터넷 강좌를 통한 심야교습도 제한되어야 함에도 이는 전혀 규제하지 않고 학원의 교습시간만을 제한하는 것은 합리적 이유 없는 차별이다. 또한 사교육에 있어서 고액의 비용 등을 이유로 개인과외교습으로 인한 폐해가 학원보다 더 큰 상황임에도 학원 및 교습소의 교습시간만 제한하는 것은 합리적 이유 없이 학원 및 교습소 운영자를 차별하는 것이다.

5. 반대의견에 대한 보충의견(재판관 曺大鉉)의 요지

이 사건 조례는 학원법 제16조 제2항의 위임에 따른 것인바, 그 입법목적은 학생들의 수면시간과 휴식시간을 확보하여 건강과 여가를 보장하고 학교교육을 정상화하며, 과열된 사교육을 제한하여 학부모의 경제적 부담을 덜어주며 비정상적인 교육투자를 줄이고자 하는 것이라고 한다. 그러나 학교교육을 개선하지 아니한 채 사교육이나 학원교습을 제한하려고 하는 것은 합리성을 인정하기 어렵고, 학원교습의 시간만 제한하고 개인교습 기타 다른 학습방법을 제한하지 않는 이상 그러한 입법목적은 달성되기 어렵다.

따라서 학원법 제16조 제2항은 학생의 학습권과 학부모의 교육권 및 학원의 직업수행의 자유를 정당한 사유도 없이 침해하는 것으로서 헌법 제37조 제2항에 위반되고, 그에 따라 제정된 시․도 조례 규정도 교습시간 제한의 정도를 따질 필요도 없이 헌법에 위반되므로 이 사건 조례 조항이 헌법에 위반된다고 선언할 뿐만 아니라, 헌법재판소법 제75조 제5항에 따라 학원법 제16조 제2항에 대해서도 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다.