[헌재] 옹진군과 태안군 등 간의 권한쟁의(각하,인용)(2009.07.30,2005헌라2)

 

[헌재] 옹진군과 태안군 등 간의 권한쟁의

(각하,인용)(2009.07.30,2005헌라2)

헌법재판소는 2009년 7월 30일 재판관 6 : 2의 의견으로 인천광역시 옹진군과 충청남도 태안군 사이의 공유수면(바다) 중 일부인 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한의 귀속을 다투는 권한쟁의 심판사건에서, 지방자치단체의 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되고, 국토지리정보원 발행의 국가기본도상의 해상경계선에 비추어 볼 때 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한은 청구인 옹진군에게 있음을 확인하는 결정을 선고하였다.

이에 대하여 영해구역을 지방자치단체별 관할구역으로 구분하려면 지방자치법 제4조 제1항에 의하여 영해구역에 대한 지방자치단체의 관할구역과 경계가 법령으로 정해져야 하지만, 아직까지 영해구역에 대한 관할구역에 관한 법령이 정비되지 않았고, 또 그 동안의 행정관습에 의하여 영해구역 내에 지방자치단체의 관할구역과 경계가 명확하게 형성되었다고 보기도 어려우므로, 이 사건 심판청구는 해역관할권의 범위와 그 관할권의 침해여부를 판단할 수 없어 기각하여야 한다는 재판관 조대현, 재판관 송두환의 반대의견이 있다.

1. 사건의 개요

(1) 피청구인 태안군수는 2004. 5. 10. 별지 ‘인천-충남간 해상 광업지적 내 행정경계구역도’ 표시 북위 36도 50분부터 37도 0분까지, 동경 125도 45분부터 126도 0분까지 사이 구역 내 광구번호 2, 12, 13, 33, 34, 44, 45, 55, 65호 해상광구(이하 ‘가덕도 쟁송해역’이라 한다)에 대하여, 같은 해 12. 15. 같은 도면 표시 북위 37도 0분부터 37도 10분까지, 동경 126도 0분부터 126도 15분까지 사이 구역 내 광구번호 110, 120호 광구 해당 해역 및 광구번호 90, 100호 광구 중 위 도면 표시 “A, C”의 각 점을 연결한 경계선 이북 해역(이하 ‘선갑도 쟁송해역’이라 한다)에 대하여 바다골재(해사)채취허가처분을 하고, 점용료 및 사용료를 부과하였다.

(2) 청구인 옹진군은 국토지리정보원 발행의 지형도에서의 해상경계선에 따르면, 별지 ‘인천-충남간 해상 광업지적 내 행정경계구역도’ 표시 “A, B, C, A”의 각 점을 순차적으로 연결한 선내 부분 해역(이하 ‘이 사건 쟁송해역’이라 한다)은 청구인의 관할해역에 속한다고 주장하며, 피청구인 태안군수에게 위 관할해역 내에 대한 해사채취허가행위의 취소, 점용료 및 사용료 부과·징수행위의 즉각적인 정지 등을 요구하였으나, 피청구인 태안군수는 이에 불응하였다.

(3) 이에 청구인 옹진군은 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 청구인 옹진군에게 있음의 확인 등을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 2005. 5. 31. 청구하였다.

2. 심판의 대상

(1) 피청구인 태안군수에 대한 심판청구

① 이 사건 쟁송해역에 대한 자치권한이 청구인 옹진군에게 속하는지 여부, ② 피청구인 태안군수가 이 사건 쟁송해역 중 가덕도 해역과 선갑도 해역에 대하여 한 해사채취허가처분이 청구인 옹진군의 위 자치권한을 침해한 것인지 여부, ③ 피청구인 태안군수가 이 사건 쟁송해역 중 가덕도 해역 및 선갑도 해역에 대하여 한 해사채취허가처분에 따른 법적 상태를 제거하지 않고 있는 부작위가 청구인 옹진군의 위 자치권한을 침해한 것인지 여부

(2) 피청구인 태안군에 대한 심판청구

① 이 사건 쟁송해역에 대한 자치권한이 청구인 옹진군에게 속하는지 여부, ② 피청구인 태안군이 이 사건 쟁송해역에 대하여 행사할 장래처분이 청구인 옹진군의 위 자치권한을 침해할 위험성이 있는지 여부

3. 결정이유의 요지

가. 피청구인 태안군수에 대한 심판청구 부분

청구인 옹진군의 피청구인 태안군수에 대한 심판청구의 본질은 이 사건 쟁송해역에 대한 해사채취허가사무를 집행할 정당한 권한이 누구에게 있는지에 대한 다툼으로, 이는 결국 이 사건 쟁송해역에 대한 해사채취허가사무에 관한 권한의 존부 및 범위에 관한 다툼이라고 할 것이다.

그런데 해사채취허가사무는 전국적으로 통일적 처리가 요구되는 중앙행정기관인 국토해양부장관의 고유업무인 국가사무로서 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무에 해당한다고 할 것인바, 지방자치단체인 청구인 옹진군이 국가사무인 해사채취허가사무에 관한 권한의 존부 및 범위에 관하여 다투고 있는 이 부분 심판청구는 지방자치단체인 청구인의 권한에 속하지 아니하는 사무에 관한 권한쟁의심판청구라고 할 것이므로 부적법하다.

나. 피청구인 태안군에 대한 심판청구 부분

(1) 피청구인 태안군의 장래처분이 청구인 옹진군의 자치권한을 침해할 위험성이 있는지 여부

태안군수가 이 사건 쟁송해역에 대하여 해사채취허가처분을 하고 그에 따른 점용료 및 사용료를 부과, 징수하였는바, 이에 대하여 청구인 옹진군이 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 청구인에게 있다고 주장하고 있는 반면, 피청구인 태안군은 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 오히려 자신에게 있고, 태안군수의 해사채취허가처분 및 그에 다른 점용료 및 사용료의 부과는 정당하다고 주장하고 있으므로, 이 사건 쟁송해역에 대한 피청구인 태안군의 관할권한 행사가 확실하게 예정되어 있다고 할 것이고, 피청구인 태안군의 장래처분이 확정적으로 존재하며, 피청구인 태안군의 장래처분에 의하여 청구인의 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 침해될 위험성이 있어서 청구인의 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 매우 크다고 할 것이므로, 피청구인 태안군의 장래처분은 헌법재판소법 제61조 제2항에서 규정하고 있는 처분에 해당된다고 할 것이어서 청구인의 피청구인 태안군에 심판청구는 적법하다.

(2) 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역과 자치권한

지방자치단체의 관할구역에 대해서는 지방자치법 제4조 제1항이 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고”라고 규정하고 있고, 지방자치단체가 관할하는 구역의 범위와 관련하여, 우리 재판소는 지방자치법 제4조 제1항에 규정된 지방자치단체의 구역은 주민·자치권과 함께 자치단체의 구성요소이며, 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로, 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한이 존재한다고 판시한 바 있다(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2; 헌재 2006. 8. 31. 2003헌라1; 대법원 2002. 12. 24. 선고 2000도1048 판결 등 참조).

(3) 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계

현행 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 지방자치법 제4조 제1항의 개정연혁에 비추어 보면 위 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차로 거슬러 올라가게 되므로 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다.

따라서 특별한 사정이 없다면 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도상의 해상경계선이 그 기준이 될 것이나, 위 지형도가 현재 존재하지 않거나 위 지형도상에 해상경계선이 제대로 표시되어 있지 않더라도, 주민·구역과 자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것은 상정할 수 없고, 조선총독부가 제작한 지형도는 해방 이후 국토지리정보원이 발행한 국가기본도에 대부분 그대로 표시되었으므로, 국토지리정보원이 발행한 국가기본도(지형도) 중 1948. 8. 15.에 가장 근접한 것을 기준으로 하여 종전에 의한 해상경계선을 확인하여야 하고, 지형도상의 해상경계선이 명시적으로 표시되어 있지 않은 경우에는 행정관습법이 존재한다면 이에 의하고, 행정관습법이 성립하지 아니한 경우에는 지형도에 표시된 해상경계선에서 합리적으로 추단할 수 있는 해상경계선에 의하여야 할 것이다.

(4) 이 사건 쟁송해역에서의 해상경계선의 확정

국토지리정보원에서 발행된 국가기본도상 이 사건 쟁송해역 및 그 인근해역에는 모두 11개의 해상경계선 표시가 존재하고, 각 해상경계선들은 모두 부분적으로만 표시되어 있다. 그런데 11개의 해상경계선 중 이 사건 쟁송해역에서 1948. 8. 15. 당시와 시기적으로 가장 근접한 것은 풍도 해상광구의 경우에는 1965년 발행된 국가기본도상의 해상경계선이고, 선갑도 해상광구의 경우에는 1971년 발행된 국가기본도상의 해상경계선이며, 가덕도 해상광구와 이곡 해상광구의 경우에는 1969년 발행된 국가기본도상의 해상경계선인바, 이 사건 쟁송해역의 해상경계선은 특별한 사정이 없다면 풍도 해상광구의 1965년 해상경계선, 선갑도 해상광구의 1971년 해상경계선, 가덕도와 이곡 해상광구의 1969년 해상경계선을 합리적으로 연결한 선이 청구인 옹진군과 피청구인 태안군의 관할구역 경계라고 볼 가능성이 크다.

그런데 청구인이 제출한 ‘인천-충남간 해상 광업지적 내 행정경계구역도’ 표시 “A, C”의 각 점을 연결한 선이 위 3개의 해상경계선을 연결한 선상에 있고, 다른 해상경계선들도 위 “A, C”의 각 점을 연결한 선상에 있음에 비추어 볼 때, 이를 풍도 해상광구의 1965년 해상경계선, 선갑도 해상광구의 1971년 해상경계선, 가덕도 해상광구와 이곡 해상광구의 1969년 해상경계선을 가장 합리적으로 연결한 선이라고 할 것이고, 법률 또는 대통령령의 개폐, 행정관습법의 성립 등으로 적법하게 변경되었다고 볼 특별한 사정이 존재하지 않으므로 이를 지방자치법 제4조 제1항이 정한 ‘종전’에 의한 관할구역의 경계로 봄이 상당하다(피청구인 태안군은 위 도면 표시 “A, B”의 각 점을 연결한 선이 해상경계선이라고 주장하나, 국가기본도의 해상경계선 중 이와 일치하는 것은 없다).

따라서 별지 ‘인천-충남간 해상 광업지적 내 행정경계구역도’ 표시 “A, B, C, A"의 각 점을 순차적으로 연결한 선내 부분인 이 사건 쟁송해역은 청구인 옹진군의 관할권한에 속한다.

4. 재판관 조대현, 재판관 송두환의 반대의견의 요지

지방자치단체의 관할구역에 관한 법령은 대한민국 건국 이후 현재까지 지방자치단체의 관할구역을 “단기 4281년 8월 15일 현재에 의한다” 또는 “종전에 의한다”라고만 규정하여 왔다. 그런데, 육지와 섬에 대해서는 1948. 8. 15. 현재 지방자치단체의 관할구역이 정해져 있었지만, 영해구역의 해역에 대해서는 1948. 8. 15. 현재나 그 전후에 지방자치단체의 관할구역이 정해진 적이 없다.

영해구역을 지방자치단체별 관할구역으로 구분하려면 현행 지방자치법 제4조 제1항에 의하여 영해구역에 대한 지방자치단체의 관할구역과 경계가 법령으로 정해져야 하지만, 아직까지 영해구역에 대한 관할구역에 관한 법령이 정비되어 있지 않은 것이다. 또 그 동안의 행정관습에 의하여 영해구역 내에 지방자치단체의 관할구역과 경계가 명확하게 형성되었다고 보기도 어렵다.

국토지리정보원도 영해구역에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계선은 획정되어 있지 않다고 확인하고 있다. 그런데도 다수의견은 영해구역에 대한 지방자치단체의 관할구역이 정해져 있다고 주장하면서 국가기본도나 지형도를 근거로 내세우지만, 그러한 지도에도 섬(육지)의 행정구역을 표시하기 위한 구분선만 섬 부근에 표시되어 있을 뿐이고, 그 구분선의 위치나 모양도 지도마다 다르다. 이러한 사실은 오히려 영해구역에 대한 지방자치단체의 관할구역이 정해지지 않았음을 증명하는 것이라고 보아야 할 것이다.

이처럼 영해구역에 대한 지방자치단체의 관할구역이 정해지지 않았기 때문에 이 사건 쟁송해역이 옹진군의 관할구역에 속하는지 태안군의 관할구역에 속하는지 알 수 없다. 따라서 태안군수의 이 사건 해사채취허가처분이 옹진군의 해역관할권한이나 골재채취허가권한을 침해하였는지 여부도 판단할 수 없다. 영해구역에 대하여 지방자치단체의 관할구역과 경계가 법령으로 정해져야 비로소 판단할 수 있게 될 것이다.

따라서 이 사건 심판청구는 청구인의 해역관할권의 범위와 그 관할권이 침해되었는지 여부를 판단할 수 없기 때문에 기각할 수밖에 없다.

5. 관련 결정례

헌법재판소는 2004. 9. 23. 2000헌라2 당진군과 평택시간의 권한쟁의 심판사건에서 공유수면에도 지방자치단체의 자치권한이 존재함을 전제로, 아산만 해역에 건설된 항만시설용 제방 중 일정부분의 제방에 대한 자치권한이 청구인 당진군에 속함을 확인하는 결정을 한 바 있고, 2006. 8. 31. 2003헌라1 광양시등과 순천시등간의 권한쟁의 심판사건에서 공유수면에도 지방자치단체의 자치권한이 존재함을 전제로, 광양시, 순천시, 여수시 사이의 공유수면 매립지 중 일부에 대한 관할권한이 청구인 광양시에 속함을 확인하는 결정을 한 바 있다.

6. 결정의 의의

헌법재판소는 이 사건 결정을 통하여 과거 당진군과 평택시간의 권한쟁의 심판사건과 광양시등과 순천시등간의 권한쟁의 심판사건에서의 판단과 같은 맥락에서 공유수면(바다)에도 지방자치단체의 자치권한이 존재함을 다시 한번 확인하였고, 아울러 지방자치단체간의 공유수면(바다)에 대한 관할구역 경계확정의 기준을 구체적으로 제시하였다.