[헌재] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제29조 등 위헌소원(각하,합헌)(2009.07.30,2007헌바110)

 

[헌재] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제29조 등 위헌소원(각하,합헌)(2009.07.30,2007헌바110)

헌법재판소는 2009년 7월 30일 재판관 전원 일치의 의견으로, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분(이하 ‘이 사건 매수청구권조항’이라 한다), 구 국토계획법 제48조 제1항 중 “20년” 부분(이하 ‘ 이 사건 실효조항’이라 한다)이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 하였다.

한편 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것, 이하 ‘제정 국토계획법’이라 한다) 부칙 제16조 제1항 제1호 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)에 대하여는 재판관 5:4의 의견으로 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 하였다. 이에 대하여 재판관 4인(재판관 조대현, 재판관 이동흡, 재판관 목영준, 재판관 송두환)은 이 사건 부칙조항은 비례원칙 및 평등원칙에 반하여 헌법에 위반된다는 반대의견을 밝혔다.

1. 사건의 개요

(1) 청구인은 1988년경부터 서산시 대산읍 독곳리 산97 임야 8,466㎡ 등(이하 위 토지를 ‘이 사건 토지’라 한다)을 소유하고 있는데, 충청남도지사는 1991. 10. 11. 이 사건 토지를 포함한 서산시 대산읍 독곳리 일대 토지를 독곳근린공원으로 하는 내용의 도시계획시설(근린공원)결정을 한 후 이를 고시하였다(이하 고시된 위 도시계획시설결정을 ‘이 사건 결정’이라 한다).

(2) 청구인은 2007. 2. 9. 서산시장에게 구 국토계획법 제47조 제1항을 근거로 이 사건 토지의 매수를 청구하였는데 서산시장은 2007. 2. 16. 이 사건 토지가 매수청구의 대상이 아니라는 이유로 매수를 거부하였다.

(3) 이에 청구인은 2007. 2. 16. 대전지방법원에 주위적으로 충청남도지사를 상대로 이 사건 결정의 무효확인을, 예비적으로 서산시장을 상대로 위 매수거부처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 위 소송 계속 중 구 국토계획법 제47조 제1항등의 규정이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 일부 기각, 일부 각하되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 구 국토계획법 제29조, 제30조, 이 사건 매수청구권조항, 이 사건 실효조항 및 이 사건 부칙조항의 위헌 여부이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

구 국토계획법

제29조 (도시관리계획의 결정권자) ① 도시관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 의하여 이를 결정한다.

② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 도시관리계획은 건설교통부장관이 결정한다.

1. 제24조 제5항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 입안한 도시관리계획

2. 대통령령이 정하는 규모 이상에 해당하는 도시지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역간의 용도지역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획

3. 녹지지역을 대통령령이 정하는 규모 이상의 주거지역·상업지역 또는 공업지역으로 변경하는 사항에 관한 도시관리계획

4. 제38조의 규정에 의한 개발제한구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획

5. 제39조의 규정에 의한 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획

6. 제40조의 규정에 의한 수산자원보호구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획

7. 대통령령이 정하는 규모 이상에 해당하는 제51조 제3항의 규정에 의한 제2종지구단위계획구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획

제30조 (도시관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 건설교통부장관은 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.

② 시·도지사는 제24조 제5항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 입안하여 결정한 도시관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령이 정하는 중요한 사항에 관한 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 미리 건설교통부장관과 협의하여야 한다.

③ 건설교통부장관이 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 제113조 제1항의 규정에 의한 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사는 지구단위계획중 다음 각호의 1의 사항에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조의 규정에 의하여 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다.

1. 제52조 제1항 제4호중 건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도에 관한 사항(제49조 제1호의 규정에 의한 제1종지구단위계획에 한한다)

2. 제52조 제1항 제5호의 사항

3. 제52조 제1항 제6호 중 경관계획에 관한 사항

④ 건설교통부장관 또는 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 요한다고 인정되는 때(관계중앙행정기관의 장의 요청이 있는 때에 한한다)에는 그 도시관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 절차를 생략할 수 있다.

⑤ 제1항 내지 제4항의 규정은 결정된 도시관리계획을 변경하고자 하는 경우에 이를 준용한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

⑥ 건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.

제47조 (도시계획시설부지의 매수청구) ① 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 "도시계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지(당해 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다. (단서 이하 생략)

제48조 (도시계획시설결정의 실효) ① 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다.

제정 국토계획법 부칙

제16조 (도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정·고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다.

1. 2000년 7월 1일 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일

3. 결정이유의 요지

가. 구 국토계획법 제29조, 제30조 부분

도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정권자와 결정절차를 정하고 있는 구 국토계획법 제29조와 제30조는 2002. 2. 4. 구 국토계획법이 제정되면서 2003. 1. 1. 비로소 시행된 것이어서 1991. 10. 11.에 내려진 이 사건 결정에 적용된 법률조항이 아니므로 재판의 전제성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 심판청구 중 위 법률조항에 대한 부분은 부적법하다.

나. 이 사건 매수청구권조항의 위헌 여부

이 사건 매수청구권조항으로 인하여 매수청구권의 대상이 지목이 대인 도시계획시설부지로 한정되지만 도시계획시설부지가 나대지인 경우와 달리 지목이 대 이외인 토지인 경우는 도시계획시설결정에 의한 제한이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 속하는 것으로서 재산권에 대한 침해라고 할 수 없고, 이에 따라 지목이 대인 토지에 대하여 인정되는 매수청구권을 인정하지 않더라도 합리적 이유가 있으므로 평등원칙에 위반되지 않는다.

다. 이 사건 실효조항의 위헌 여부

이 사건 실효조항은 방만한 도시계획시설결정의 통제를 통하여 도시의 건전한 발전을 도모하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하고, 방법도 적절하며, 달리 완화된 방법으로 위 입법목적을 달성할 수 없다고 할 것이므로 최소침해성 원칙을 충족하고, 도시계획시설부지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이고, 종래 용도대로의 사용이 불가능한 경우에는 매수청구제도에 의하여 보상조치가 취해지므로 법익균형성도 갖추고 있으므로 비례원칙에 위반되지 않는다.

라. 이 사건 부칙조항의 위헌 여부

(1) 실효기간의 기산일에 관한 경과규정인 이 사건 부칙조항은 입법자가 도시계획 시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 일반·추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정일 뿐 기존에 적법하게 취득한 재산권에 대한 새로운 제한을 가하는 규정이 아니다.

(2) 이 사건 부칙조항은 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하고, 방법도 적절하며, 보다 완화된 방법으로 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기간에 차등을 두는 방법은 입법목적을 달성함에 미흡한 면이 있어 최소침해성원칙에 위반되지 아니하며, 도시계획시설부지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이고, 종래 용도대로의 사용이 불가능한 경우에는 매수청구제도에 의하여 보상조치가 취해지므로 법익균형성도 갖추고 있으므로 비례원칙에 위반되지 않는다.

(3) 이 사건 부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 고시된 도시계획시설결정의 토지소유자를 차별하고 있으나 위에서 살펴본 바와 같이 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위반되지 않는다.

마. 이 사건 부칙조항에 대한 반대의견(재판관 조대현, 재판관 이동흡, 재판관 목영준, 재판관 송두환)의 요지

(1) 이 사건 부칙조항은 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 법률에 의하여 구체화한 것이므로, 토지재산권에 관한 헌법상 비례원칙에 부합하여야 한다. 이 사건 부칙조항은 이미 장기간 동안 재산권 제한을 수인하여 온 소유자에게 보상 없이 또다시 새로운 기간 동안의 수인을 요구하는 것이므로, 그와 같은 제한은 공익목적을 달성하기 위한 불가피한 범위로 한정되어야 한다. 그런데 입법자가 경과규정을 마련하면서 2000. 7. 1.까지 경과된 기간을 고려하여 단계적으로 실효기간을 정하는 것이 현실적으로 어렵다거나 이 사건 부칙조항이 달성하려는 공익에 방해된다고 보기 어려우므로 피해최소성 원칙에 위반되고, 이 사건 부칙조항으로 인한 토지소유자의 불이익이 위와 같은 공익보다 작다고 할 수 없으므로 법익균형성도 갖추지 못하였다. 따라서 이 사건 부칙조항은 비례원칙에 위반된다.

(2) 또한 또 이 사건 부칙조항은 도시계획시설결정·고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간이 얼마인지 여부에 상관없이 모든 토지소유자의 재산권 제한기간을 일률적으로 2000. 7. 1.부터 20년으로 규정함으로써 본질적으로 다른 집단을 합리적 이유 없이 동등하게 취급하여 평등원칙에도 위반된다.