[헌재] 구 주택건설촉진법 제36조 제1항 제2호 등 위헌소원(합헌)(2009.05.28,2006헌바86)

 

[헌재] 구 주택건설촉진법 제36조 제1항 제2호 등 위헌소원

(합헌)(2009.05.28,2006헌바86)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 5월 28일 가스간선시설의 설치의무를 일반도시가스사업자에게 부과함과 아울러 그 설치비용도 전부 부담하도록 하고 있는 구 주택건설촉진법 제36조 제1항 제2호 및 제3항 제1문 중 ‘가스공급시설에 관한 부분’(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 국민들에게 더욱 저렴한 가격으로 주택을 공급할 수 있도록 하려는 목적과 가스간선시설의 설치 및 비용부담의 주체를 명확히 법정하여 이를 둘러싼 분쟁을 사전에 예방함으로써 적기에 가스의 공급을 가능하게 하고 주택건설정책의 효율적인 집행을 가능하게 하려는 것으로 입법목적의 정당성을 긍정할 수 있고, 이로써 서민들의 주거생활안정과 문화적이고 쾌적한 주거생활의 실현에 효과적으로 기여하므로 수단의 적절성도 인정되며, 가스간선시설은 청구인의 영업시설로 기능하여 그 시설을 통해 장기간 영업수익을 기대할 수 있는 점, 이 사건 법률조항의 입법취지와 주촉법 제37조 등 관련 규정의 내용에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항은 가스공급자가 사업주체와의 개별 약정을 통해 임의로 그 적용을 배제할 수 없는 강행법규로서, 그에 위반한 행위를 단순히 금지하는데 그치지 않고 그 사법상의 효력까지 제한함으로써 위반행위의 실현을 금지하려고 하는 효력규정으로 봄이 상당한 점, 청구인의 경우 수요자로부터 표준공사비를 징수하거나 가스요금의 원가에 감가상각비를 반영하는 방식으로 가스간선시설 설치비용을 충당할 수 있으며, 일반도시가스사업자가 사실상 독점기업으로서 갖는 독점이익 등에 비추어 볼 때 일반도시가스사업자의 영업의 자유, 계약의 자유 및 재산권 등 기본권을 침해하지 않는다는 이유로 합헌 결정을 선고하였다.

이에 대하여 이 사건 법률조항을 강행적 효력규정으로 해석하여 사업주체와 일반도시가스사업자 간의 설치비용분담약정을 무효로 하는 것은 과잉금지 원칙에 위반하여 일반도시가스사업자의 영업의 자유, 계약의 자유와 다른 가스사용자의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다는 재판관 2인(재판관 목영준, 재판관 송두환)의 반대의견이 있다.

1. 사건의 개요

○ 대한주택공사는 화성태안지구 택지개발사업을 계획하면서 화성태안지구 내 난방방식을 개별가스난방방식으로 결정하고, 1998. 8.경 일반도시가스사업자인 청구인에게 화성태안지구 내에 취사용 및 난방용 가스공급시설의 설치를 요청하였다.

○ 그런데 대한주택공사는 2001. 6.경 화성태안지구 주변에 화성동탄지구 신도시설립사업이 추진되고 있어 화성태안지구 및 화성동탄지구 신도시에 지역난방공급이 가능해짐에 따라 화성태안지구의 난방방식을 개별가스난방방식에서 지역난방방식으로 변경하고, 위 지구에 취사용만으로 도시가스를 공급하기로 결정한 후 이를 청구인에게 통지하였다.

○ 청구인은 화성태안지구에 개별가스난방용 도시가스공급배관을 설치하고 있었는데, 대한주택공사로부터 난방방식 변경 통보를 받자 대한주택공사에게 취사용만의 도시가스공급배관을 설치하는 것에 비해 많은 투자손실을 입었고 향후 취사용만의 도시가스공급에 사용될 위 개별가스난방용 도시가스공급배관의 유지·관리비 손실 및 그로 인한 영업손실이 발생할 것이라고 주장하면서 이러한 경제적 피해를 보상해 주지 않는다면 화성태안지구에 취사용만의 도시가스공급을 할 수 없다며 대한주택공사의 취사용만의 도시가스공급 요청을 거부하였다.

○ 이에 청구인이 입은 손해를 보전하고자, 대한주택공사는 2003. 7. 7.경 청구인에게 간선공사비 11억 9,900만 원 중 9억 7,600만 원을 지급하기로 하는 약정(이하 ‘이 사건 약정’이라 한다)을 체결하였다.

○ 그런데 대한주택공사가 약정된 금액 중 4억 8,800만 원만을 지급하고 나머지 금액을 지급하지 아니하자, 청구인은 대한주택공사를 상대로 미지급된 금원의 지급을 구하는 소를 제기하였고, 그 소송 계속 중 대한주택공사로부터 이미 지급된 약정금의 반환을 구하는 반소가 제기되었다.

○ 제1심 법원은 이 사건 약정이 강행법규인 구 주택건설촉진법 제36조 제1항 제2호 및 제3항에 위반되어 무효라는 전제 하에 청구인의 본소청구를 기각하고, 대한주택공사의 반소청구를 인용하였는데, 청구인은 제1심 판결에 불복하여 항소를 제기하는 한편, 구 주택건설촉진법 제36조 제1항 제2호 및 제3항 제1문 중 ‘가스공급시설에 관한 부분’이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

○ 이 사건 심판의 대상은 구 주택건설촉진법(1992. 12. 8. 법률 제4530호로 개정되고, 2003. 5. 29. 법률 제6916호 주택법으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘주촉법’이라 한다) 제36조 제1항 제2호 및 제3항 제1문 중 ‘가스공급시설에 관한 부분’의 위헌 여부이다.

주촉법

제36조(간선시설의 설치) ① 사업주체가 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택을 건설하거나 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지를 조성하는 경우에 다음 각 호에 정하는 자는 그 해당 간선시설을 설치하여야 한다.

2. 전기시설·가스공급시설 또는 지역난방시설은 당해 지역에 전기·가스 또는 난방을 공급하는 자

③ 제1항의 규정에 의한 간선시설의 설치비용은 그 설치의무자가 이를 부담한다. 이 경우 제1항 제1호의 간선시설의 설치비용은 그 2분의 1의 범위 안에서 국가가 이를 보조할 수 있다.

3. 결정이유의 요지

(1) 계약의 자유, 영업의 자유 및 재산권 침해 여부

이 사건 법률조항은 가스간선시설의 설치의무를 일반도시가스사업자에게 부과함과 아울러 그 설치비용도 전부 부담하도록 하고 있는데, 이는 국민들에게 더욱 저렴한 가격으로 주택을 공급할 수 있도록 하려는 목적 외에 가스간선시설의 설치 및 비용부담의 주체를 명확히 법정하여 이를 둘러싼 분쟁을 사전에 예방함으로써 적기에 가스의 공급을 가능하게 하고 주택건설정책의 효율적인 집행을 가능하게 하려는 것에도 아울러 그 목적이 있으므로 그 입법목적의 정당성을 긍정할 수 있고, 이로써 서민들의 주거생활안정과 문화적이고 쾌적한 주거생활의 실현에 효과적으로 기여하므로 그 수단의 적절성도 인정된다.

이 사건 법률조항으로 인해 일반도시가스사업자인 청구인에게 가스간선시설을 설치하는데 상당한 비용부담이 있는 것은 사실이지만, 가스간선시설은 청구인의 영업시설로 기능하여 그 시설을 통해 장기간 영업수익을 기대할 수 있는 점, 일반도시가스사업자의 경우 일정한 지역별로 독점적으로 도시가스를 공급하고 있는 실정이고, 이와 같은 이유로 일정한 사업지역에서 사실상 독점적 지위를 확보하고 있는 기업에게 가스간선시설의 설치 및 비용부담의 책임을 맡기고 있는 점, 가스간선시설의 설치비용이 주택 또는 택지의 수분양자들에게 전가되는 것을 방지함으로써 주택 또는 택지의 저렴한 공급을 보장하고 국민의 주거생활의 안정을 실현하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법취지와 사업주체가 가스간선시설을 자기부담으로 설치한 경우 그 비용의 상환을 설치의무자인 가스공급자에게 요구할 수 있도록 규정한 주촉법 제37조 등 관련 규정의 내용에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항은 가스공급자가 사업주체와의 개별 약정을 통해 임의로 그 적용을 배제할 수 없는 강행법규로서, 그에 위반한 행위를 단순히 금지하는데 그치지 않고 그 사법상의 효력까지 제한함으로써 위반행위의 실현을 금지하려고 하는 효력규정으로 봄이 상당한 점, 청구인의 경우 수요자로부터 표준공사비를 징수하거나 가스요금의 원가에 감가상각비를 반영하는 방식으로 가스간선시설 설치비용을 충당할 수 있는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 기본권침해의 최소성원칙에 위반된다고 할 수 없다.

나아가 청구인이 설치의무를 부담하는 가스간선시설로 인한 혜택은 기존 주거단지와 새로운 주택단지, 즉 당해 지방자치단체의 주민 모두를 위한 것으로서 공익성이 상당하다고 할 것이고, 이에 비하여 일반도시가스사업자인 청구인의 불이익은 단지 가스공급시설의 설치로 인해 초기에 과도한 비용이 투입되는 정도에 불과하고 이러한 비용마저도 장기적인 관점에서 보면 감가상각비 등으로 회수될 수 있는 것이므로 이 사건 법률조항으로 인해 달성되는 공익보다 크다고 볼 수도 없다.

따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 위배되어 일반도시가스사업자의 영업의 자유와 계약의 자유 및 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

(2) 평등원칙 위반 여부

도로 및 상하수도 시설에 관하여 이를 설치하는 지방자치단체는 국가로부터 설치비용의 2분의 1의 범위 내에서 이를 보조받을 수 있는데(주촉법 제36조 제2항 제2문), 이와 달리 청구인과 같은 일반도시가스사업자의 경우에는 국가로부터 아무런 보조도 받지 못하고 이 사건 법률조항에 의하여 설치비용을 전부 부담하여야 하지만, 가스간선시설은 사회간접자본의 성질도 있지만 도시가스사업자가 보유한 영업시설로서의 의미도 함께 가지므로 가스간선시설을 설치함으로써 자신의 영업활동을 영위하는 측면도 부인할 수 없는 점, 반면에 지방자치단체의 도로 및 상하수도 시설의 설치는 그로 인한 영업활동이나 이윤의 창출을 위한 것이 아니라 국민들에게 저렴한 가격으로 주택을 공급할 수 있도록 하는 국가시책을 구현하기 위한 것으로 그 시설에 대하여 국가나 상급 지방자치단체의 엄격한 관리감독이 수반되는 등 독자적인 운영권이 지방자치단체에 부여되는 것도 아닌 점 등에 비추어 보면, 가스간선시설의 설치의무자인 일반도시가스사업자와 도로 및 상하수도 시설의 설치의무자인 자방자치단체를 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 양자 사이에 자의적인 차별이 있다고 볼 수 없다.

(3) 일반수요자의 재산권 침해 여부

가스간선시설 설치비를 일반도시가스사업자에게 부담시키는 이 사건 법률조항은 그 설치비를 가스사용자에게 전가시키는 내용을 담고 있지 않으며, 비록 그 설치비와 관련한 과투자비용이 가스사용자에게 전가됨으로써 가스사용자에게 경제적 불이익이 야기되더라도, 그러한 불이익은 단지 간접적·반사적인 것에 불과하므로, 이 사건 법률조항에 의하여 가스사용자의 재산권이 제한된다고 볼 수는 없다.

(4) 시장경제질서 위반 여부

이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 위배되지 아니할 뿐만 아니라, 가스간선시설의 사회간접자본적 성격, 이 사건 법률조항에 의하더라도 가스간선시설에 관한 일부 경영제한 이외의 원칙적인 기업활동이 보장되고 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항이 자유시장 경제질서에 위반된다고 할 수도 없다.

4. 재판관 목영준, 재판관 송두환의 반대의견의 요지

가스간선시설의 설치비용을 사업주체가 아닌 일반도시가스사업자에게 부담시킴으로써 사업주체로 하여금 서민들에게 보다 저렴한 가격으로 주택을 공급할 수 있도록 하는 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하고, 또한 수단의 적절성도 인정된다.

그러나 이 사건 법률조항을 강행적 효력규정으로 보아, 위 법률조항에 반하는 사적(私的) 약정을 무효로 해석하는 것은 아래에서 보는 바와 같이 최소침해성과 법익균형성 원칙에 배치된다고 할 것이다.

일반도시가스사업자는 당해 공급권역에 주택건설이나 대지조성사업이 시행되는 경우 선택의 여지없이 자신의 비용으로 가스공급시설을 설치하여야 하는 의무를 부담하게 되는데, 이처럼 사기업인 일반도시가스사업자에게 아무런 재량도 없이 자신의 비용으로 가스공급시설을 설치하도록 한 것은, 일반도시가스사업자가 장래 당해 권역에서 독점적 지위를 가지고 가스를 공급하게 되므로 그 수익으로 위와 같은 설치비용을 상쇄할 수 있을 것임을 전제로 하는 것이다. 그러나 이러한 전제는 주택건설이나 대지조성사업의 규모, 공급되는 가스의 종류, 간선시설의 설치비용, 도시가스요금의 단가 등에 따라 상당한 범위에서 달라질 수 밖에 없고, 가스요금의 단가는 일반도시가스사업자인 청구인이 아니라 시·도지사가 결정하는 것이므로, 가스요금의 단가로써 설치비용의 회수기간을 조절할 수도 없다.

그러므로 가스공급시설은 원칙적으로 당해 권역에 가스를 공급하는 일반도시가스사업자가 그 비용으로 설치하되, 구체적 사정에 따라서는 사업주체가 그 의사에 기하여 설치비용의 일부를 분담하도록 허용하고, 다만 분담비율에 대한 한계를 정하여 주거나 분담약정에 대하여 관할관청의 승인을 받도록 하는 것이 입법목적을 달성하면서도 일반도시가스사업자의 기본권을 덜 제한하는 방법이라고 할 것이다.

더구나 모든 가스공급시설 설치비용을 예외없이 일반도시가스사업자에게 전액 부담시키게 되면, 특정 주택단지 등에 과투자된 설치비용이 당해 가스공급시설과 아무런 관련이 없는 가스사용자에게 가스요금의 부과를 통하여 그 설치비가 전가되고, 그 결과 합리적 이유 없이 그들의 재산권을 침해하게 된다.

나아가 위와 같은 해석·적용으로 인하여 청구인등이 입게 되는 침해의 정도가 이로 인하여 주택공급가격이 저감되는 공익에 비하여 결코 작지 않으므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다고 할 것이다.

결국 이 사건 법률조항을 강행적 효력규정으로 해석하여 사업주체와 일반도시가스사업자 간의 설치비용분담약정을 무효로 하는 것은 과잉금지 원칙에 위반하여 청구인의 영업의 자유와 계약의 자유, 다른 가스사용자의 재산권을 침해하는 것으로 헌법에 위반된다.