[헌재] 집회및시위에관한법률 제2조 제1호 등 위헌소원(각하,합헌)(2009.05.28,2007헌바22)

 

[헌재] 집회및시위에관한법률 제2조 제1호 등 위헌소원

(각하,합헌)(2009.05.28,2007헌바22)

헌법재판소 전원재판부는, 2009. 5. 28. 학문․예술․체육․종교 등에 관한 집회에 대하여 신고의무 등에 관한 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하‘집시법’이라 한다) 제6조 등의 적용을 배제한 집시법 제13조는 재판의 전제성이 인정되지 않는다는 이유로 위 조항에 대한 청구를 각하하고, ‘옥외집회’를 정의한 집시법 제2조 제1호는 명확성원칙에 위배되지 아니한다는 이유로, 옥외집회의 사전신고의무를 규정한 집시법 제6조 제1항은 명확성원칙에 위배되지 아니하고, 나아가 과잉금지원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해한다고 볼 수 없다는 이유로, 위 제6조 제1항에 위반한 집회를 주최한 자를 형사처벌하도록 규정한 집시법 제19조 제2항은 명확성원칙에 위배되지 아니하고, 과잉금지 원칙에 위반하여 과도한 제재를 과하고 있다거나 신고제를 사실상 허가제로 변화시켰다고 볼 수 없으며, 평등원칙에 반하지 않는다는 이유로 각 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

집시법 제13조 및 제2조 제1호 부분에 대하여는 관여재판관의 일치된 의견으로, 집시법 제6조 제1항 부분에 대하여는 재판관 7(합헌):1(위헌)의 의견으로, 집시법 제19조 제2항 부분에 대하여는 재판관6(합헌):2(위헌)의 의견으로 결정하였다(재판관 송두환은 회피하였다).

 

집시법 제6조 제1항에 대하여는 신고의무의 대상이 되는 집회가 너무 광범위하고, 사회질서를 해칠 개연성이 없는 집회나 긴급집회․우발적 집회에 대해서까지 신고를 요구하는 것은 헌법 제37조 제2항에 반한다는 재판관 조대현의 일부 반대의견이 있고, 집시법 제19조 제2항에 대하여는 미신고집회 주최자의 형사처벌은 단순한 행정절차적 협조의무 위반으로 행정상 제재에 그쳐야 할 것에 대하여 징역형이 있는 형벌을 부과하는 등 과잉형벌을 규정한 것이므로 헌법에 위반된다는 재판관 조대현, 김종대의 일부 반대의견이 있다.

1. 사건의 개요

○ 청구인은 2005. 2. 18. 시민운동단체 회원 10여명과 함께 청구외 박○혜의 사택 앞에서 보도자료를 배포하고, 차량이 지나가지 못하도록 그 앞에 드러누워 구호를 외치는 등 미신고 옥외집회를 주최하여 집회및시위에관한법률위반으로 기소되었고, 1심에서 유죄판결을 선고받았다.

○ 청구인은 이에 불복하여 항소한 후 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제2조 제1호, 제6조 제1항, 제19조 제2항 및 제13조가 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 법원이 위 신청을 기각하자, 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

○ 이 사건 심판의 대상은 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 7123호로 개정되고, 2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 집시법’이라 한다) 제2조 제1호, 제6조 제1항 중 ‘옥외집회’에 관한 부분, 제19조 제2항 중 ‘제6조 제1항의 옥외집회’에 관한 부분 및 제13조가 헌법에 위반되는지 여부이다.

구 집회 및 시위에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 7123호로 개정되고, 2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부 개정되기 전의 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "옥외집회"라 함은 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 않은 장소에서의 집회를 말한다.

2. - 5. 생략

제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ① 옥외집회 또는 시위를 주최하고자 하는 자는 그 목적, 일시(소요시간을 포함한다), 장소, 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다)․연락책임자․질서유지인의 주소․성명․직업․연락처, 참가예정단체 및 참가예정인원과 시위방법(진로 및 약도를 포함한다)을 기재한 신고서를 옥외집회 또는 시위의 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 다만, 2 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 지방경찰청장에게 제출하여야 하고, 2 이상의 지방경찰청의 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 지방경찰청장에게 제출하여야 한다.

② - ⑤ 생략

제13조(적용의 배제) 학문․예술․체육․종교․의식․친목․오락․관혼상제 및 국경행사에 관한 집회에는 제6조 내지 제12조의 규정을 적용하지 아니한다.

제19조(벌칙) ① 생략

② 제5조 제1항 또는 제6조 제1항의 규정에 위반하거나 제8조의 규정에 의하여 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다.

③ - ④ 생략

3. 결정이유의 요지

○ 청구인은 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유에서 구 집시법 제19조 제2항, 제6조 제1항 위반죄로 공소제기되었는바, 구 집시법 제13조는 재판의 전제성이 인정되지 아니하므로 이에 대한 심판청구는 부적법하다.

○ 일반적으로 집회는, 일정한 장소를 전제로 하여 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것을 말하는 것으로 일컬어지고 있고, 그 공동의 목적은 '내적인 유대 관계'로 족하다. 대법원도, “집시법 상의 집회란, 특정 또는 불특정 다수인이 특정한 목적 아래 일시적으로 일정한 장소에 모이는 것을 말하고, 그 모이는 장소나 사람의 다과에 제한이 있을 수 없다”고 판시하고 있다(대법원 1983. 11. 22. 선고 83도2528판결).

건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 위와 같은 의미에서 구 집시법상 ‘집회’가 무엇을 의미하는지를 추론할 수 있다고 할 것이므로, 구 집시법상 ‘집회’의 개념이 불명확하다고 할 수 없고, 결국 구 집시법 제2조 제1호, 제6조 제1항 중 ‘옥외집회’에 관한 부분, 제19조 제2항 중 ‘제6조 제1항의 옥외집회’에 관한 부분은 명확성 원칙에 위배되지 아니한다.

○ 구 집시법은 일정한 신고절차만 밟으면 일반적․원칙적으로 옥회집회 및 시위를 할 수 있도록 보장하고 있으므로, 집회에 대한 사전신고제도는 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 반하지 않는다.

나아가 구 집시법 제6조 제1항은 평화적이고 효율적인 집회를 보장하고, 공공질서를 보호하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하고, 집회에 대한 사전신고를 통하여 행정관청과 주최자가 상호 정보를 교환하고 협력하는 것은 위와 같은 목적 달성을 위한 적절한 수단에 해당하며, 위 조항이 열거하고 있는 신고사항이나 신고시간 등은 지나치게 과다하거나 신고불가능하다고 볼 수 없으므로 최소침해성의 원칙에 반한다고 보기 어렵고, 위 조항이 정하는 사전신고의무로 인하여 집회개최자가 겪어야 하는 불편함이나 번거로움 등 제한되는 사익과 신고로 인해 보호되는 집회의 자유 보장, 공공의 안녕질서 등 공익은 법익균형성 요건도 충족하므로 위 조항 중 ‘옥외집회’에 관한 부분이 과잉금지 원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

○ 어떤 행정법규 위반행위에 대하여, 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인가, 그리고 행정형벌을 과할 경우 그 법정형의 형종과 형량을 어떻게 정할 것인가는, 기본적으로 입법권자가 제반 사정을 고려하여 결정할 그 입법재량에 속하는 문제이다.

미신고 옥외집회의 주최는 단순히 행정질서에 장해를 줄 위험성이 있는 정도의 의무태만 내지 의무위반이 아니고 직접적으로 행정목적을 침해하고 나아가 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위라고 볼 수 있으므로 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 집시법 제19조 제2항이 집회의 자유를 침해한다고 할 수 없고, 그 법정형이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없으며, 이로 인하여 신고제가 사실상 허가제화한다고도 볼 수 없다.

한편 위 조항은 미신고 옥외집회의 주최와 미신고 시위의 주최를 함께 규율하고 있으나, 이것이 집회와 시위가 공공의 안녕질서에 미치는 영향이 동일하여 이를 동등하게 취급하기 위한 것이라고 보기는 어렵고, 공공의 안녕질서에 미치는 영향은 법관의 양형과정에서 고려될 수 있으므로, 위 조항은 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

4. 반대의견의 요지

(1) 재판관 조대현의 일부 반대의견

○ 구 집시법 제6조 제1항의 신고의무가 부과되는 옥외집회는 너무 광범위하다. 타인의 법익이나 사회질서를 침해할 지도 모른다는 추상적 염려가 있다는 사유만 가지고는 집회의 자유를 제한하는 사유로 삼을 수 없음에도 사회질서를 해칠 개연성이 있는지를 묻지 않고 신고의무를 부과하는 것은 헌법 제37조 제2항에 반한다.

또한 집회 여부를 48시간 전에 예측할 수 없는 우발적인 집회나 긴급한 집회에 대하여 48시간 전에 신고하지 않았다고 하여 처벌하는 것은 그러한 집회를 사실상 금지하는 것으로 헌법 제21조 제1항과 제37조 제2항에 위반된다.

○ 옥외집회 신고의무는 옥외집회의 주최자에게 그 옥외집회에 관한 질서유지가 용이하게 수행될 수 있도록 협조하게 하는 것인데, 그러한 협조의무를 이행하지 않았다고 하여 그 옥외집회가 사회질서를 침해하였는지 여부도 따지지 않고 형벌을 부과하는 구 집시법 제19조 제2항은 협조의무의 강도를 필요 이상으로 과중하게 부과하여 헌법 제37조 제2항에 위반된다. 이에 대하여 재판관 김종대의 일부 반대의견을 원용한다.

(2) 재판관 김종대의 일부 반대의견

○ 집회에 대한 신고의무의 주된 취지는 집회의 자유와 다른 보호법익이 양립할 수 있는 가능성을 모색함으로써 정당한 집회를 가능하게 하고자 하는 것으로 단순한 행정절차적 협조의무에 불과하고, 그러한 협조의무의 이행은 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 확보 가능하다. 그럼에도 구 집시법 제19조 제2항이 ‘사전신고’를 예외없이 관철시키기 위하여 징역형이 있는 형벌의 제재로 신고의무의 이행을 강제하는 것은 헌법상 집회의 자유를 전체적으로 위축시키는 결과를 가져올 수 있고, 이는 신고제도의 본래적 취지에 반하여 허가제에 준하는 운용을 가능하게 하는 것이다.

나아가 구 집시법 제19조 제2항은 미신고 옥외집회 주최자를 구 집시법 제5조 제1항이 금지하는 집회 또는 시위의 주최자와 동일하게 처벌하고 있는데, 구 집시법 제5조 제1항의 금지되는 집회나 시위가 그 자체로 민주적 기본질서에 위배되거나 헌법이 보호하지 아니하는 폭력집회인 점에 비추어 보면, 미신고 옥외집회주최를 그와 같이 규율하는 것은 법익침해의 정도가 질적으로 현저히 다른 것을 동일하게 처벌하는 것으로 국가형벌권 행사에 관한 법치국가적 한계를 넘어 지나치게 과중한 형벌을 규정한 것이다.

5. 비고

○ 옥외집회의 주최를 위하여 사전신고한 경우의 신고된 옥외집회의 금지통고 사유 등을 규정한 구 집시법 제8조는 이 사건 심판의 대상이 아니다. 따라서 위 조항이 규정하는 개별적 금지통고 사유(야간옥외집회 금지를 규정한 제10조 본문에 위반한 경우 등) 및 관할경찰서장의 금지통고권한 등의 위헌 여부에 대하여 이 사건에서 판단하지 아니한다.

○ 집회 및 시위에 관한 법률 제5조, 제10조, 제11조 등의 위헌 여부에 관한 사건들이 현재 헌법재판소에 계속중이고, 위 사건들은 이 사건과 심판의 대상이 서로 다르다.