[헌재] 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 제11조의3 위헌소원(합헌)(2009.05.28,2007헌바26)

 

[헌재] 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 제11조의3 위헌소원(합헌)(2009.05.28,2007헌바26)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 5월 28일 재판관 6(합헌) : 3(일부위헌)의 의견으로, 광역교통시설부담금의 액수 산정을 위한 계산요소의 기준을 대통령령에 위임하고 있는 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’제11조의3 제5항 중 “건축연면적 ․ 공제액”부분은 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

사업시행자의 입장에서 건축연면적은 사업승인 등의 단계에서 당해 사업의 전체 연면적이 그 상한이 됨을 예측할 수 있고, 자신의 비용으로 광역적인 교통소통 기능을 수행하는 도로 등을 건설 및 개량할 경우에는 그 비용이 공제될 것임을 예측할 수 있으며, 광역교통시설의 건설 등을 위한 구체적인 재원 마련 및 필요한 부담금의 징수 규모 등은 행정기관에서 사회적 ‧ 경제적 여건과 건설교통정책의 변화를 고려하여 합리적으로 규율하도록 하위법규에 위임할 필요가 있으므로, 위 “건축연면적”과 “공제액”의 기준을 대통령령에 위임한 것은 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 볼 수 없다는 것이다.

이에 대하여 위 “공제액”부분은 특별법의 모든 관련 규정들을 유기적·체계적으로 해석하더라도, 사업시행자가 그 대상과 산정방식 등에 대하여 예측할 만한 기본적 기준과 범위도 없이 하위법령에 전부 위임함으로써 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다는 재판관 3인(재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 목영준]의 일부 반대의견이 있다.

1. 사건의 개요

○ 청구인은 평택시장으로부터, 2005. 8. 16. 평택시 평택동 196의3 외 27필지에 주상복합건물을 신축하는 내용의 주택건설사업계획승인을 받고, 같은 해 10. 25. ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(이하 ‘특별법’이라 한다) 제11조 제4호 등에 의하여 1,082,311,000원의 광역교통시설부담금 부과처분을 받았다. 청구인에게 부과된 부담금의 액수는 특별법 제11조 제4호, 제11조의3 제1항 제2호에 따라 “{1㎡당 표준건축비 × 부과율 × 건축연면적} － 공제액”의 계산식으로 산출된 것인바, 같은 조 제5항에서는 위 계산식의 계산요소 중 “건축연면적”과 “공제액” 부분의 기준을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다.

○ 청구인은 위 부담금 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하면서(수원지방법원 2006구합485호) 광역교통시설부담금의 부과기준 등을 대통령령에 위임하고 있는 특별법 제11조의3 제5항 및 그 위임에 따른 특별법 시행령 제16조의2 제3항 제2호, 부칙 제2조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 이에 법원이 2007. 2. 16. 위 시행령 조항들에 대한 신청 부분을 각하하고 특별법 제11조의3 제5항에 대한 신청 부분을 기각하자, 청구인은 기각된 위 법률조항 중 “건축연면적 ․ 공제액” 부분이 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 주장하면서 같은 해 3. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

○ 이 사건 심판의 대상은 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 것) 제11조의3 제5항 중 “건축연면적 ․ 공제액” 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같다.

‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정된 것)

제11조의3 (부담금의 산정기준)

⑤ 제1항의 규정에 의한 개발면적 · 용적률 · 건축연면적 · 공제액 등에 대한 기준은 대통령령으로 정한다.

3. 결정이유의 요지

○ 광역교통시설부담금의 납부의무자는 특별법 제11조 각 호의 사업시행자로서 이미 대상 사업의 대강이 특별법에 정해져 있으며, 그 중 이 사건 청구인은 같은 조 제4호의 주택건설사업의 시행자이다. 그리고 이미 승인 또는 인가된 사업에 관하여 광역교통시설부담금을 부과하는 절차를 고려할 때(특별법 제11조의4 참조) 구체적인 당해 사업의 ‘전체’ 연면적은 사업의 개시단계에서부터 이미 당해 사업자가 알고 있는 내용이며, 이를 상한으로 구체적인 부담금의 부과 기준인 “건축연면적”이 어느 범위에서 정해지는지만 문제된다. 따라서 이 사건 법률조항 중 “건축연면적” 부분에 관한 산정 방법의 대강 및 그 상한은 특별법의 유기적 ․ 체계적 해석을 통하여 예측할 수 있다.

또한 특별법의 입법목적 및 재정조달목적 부담금으로서의 광역교통시설부담금의 성격, 특별법에서의 구체적 재원조달 체계 등을 고려할 때, 구체적인 재원 마련의 규모와 회계 구성, 필요한 징수 규모 등은 행정기관에서 다양한 사회적 ‧ 경제적 여건의 변화 및 건설교통정책의 변화를 고려하여 합리적으로 규율할 필요가 있는 사항이다. 이에 따라 개별 사업자에게 징수할 광역교통시설부담금의 산정 기준 중 양(+)의 요소가 되는 “건축연면적” 부분도 그 상한이 이미 전체 연면적으로 정해져 있다면, 그 중 어느 범위까지를 포함시킬지는 규율대상의 성격상 지극히 다양하고 수시로 변화되어 행정기관의 전문적인 판단이 필요한 사항으로서 하위법규에 위임할 필요성이 인정된다.

따라서 이 사건 법률조항 중 “건축연면적” 부분은 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.

○ 광역교통시설부담금의 부과 목적이 광역교통시설의 건설 및 개량 등을 위한 재원 마련에 있다는 점을 고려할 때, 부담금의 납부의무자인 사업자가 자신의 비용으로 광역적인 교통소통 기능을 수행하는 도로나 철도 등을 건설 및 개량할 경우에는 이미 부담금의 부과 취지에 부합하는 비용을 투입하고 있다는 점에서 이를 공제해 줄 것임을 어느 정도 예측할 수 있다. 특히 특별법 제11조의6 및 7에는 징수된 부담금의 배분 및 사용용도와 회계 구성에 대하여 대강의 내용을 정하고 있는바, 이를 통하여 공제액에 포함될 수 있는 비용 범위의 대강도 예측할 수 있다.

또한 광역교통시설부담금의 구체적인 징수 규모 등은 행정기관에서 다양한 사회적 ‧ 경제적 여건 및 건설교통정책의 변화를 고려하여 합리적으로 규율할 필요가 있는 사항이므로, 구체적인 공제액의 범위를 어떻게 정할지도 행정기관의 전문적인 판단에 따라 탄력적으로 규율할 필요가 있다.

따라서 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.

4. 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 목영준의 일부 반대의견의 요지

○ 법률이 부담금의 부과에 관한 사항을 대통령령에 위임할 때 요구되는 구체성 및 명확성은 조세법규의 그것에 준하여야 하고, 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하고 제한적으로 규정되어야 한다.

그리고 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 음(-)의 계산요소이지만, 계산식 전체가 부담금의 부과요건에 해당하므로 계산식을 이루는 각 계산요소의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 그런데 특별법 제11조의3 제5항은 물론 특별법의 목적(제1조)이나 부과대상(제11조), 부담금 감면대상(제11조의2), 부담금의 배분 및 사용(제11조의6), 지방광역교통시설특별회계의 설치 및 조성(제11조의7) 등 모든 관련 규정들을 유기적 · 체계적으로 해석하더라도, 수범자인 사업시행자는 이 사건 “공제액”의 대상이나 산정기준의 대강조차 파악할 수 없다.

즉, 위 특별법 조항만으로는 특별법 시행령에 이 사건 공제액의 대상이 특별법이 규정하는 광역교통시설의 설치비용에 한정될 것인지, 도로계획관계 법령이나 그 밖에 관계 법령에 의하여 설치된 도로의 설치비용까지 확장될 것인지, 그 중에서도 어떠한 종류의 도로까지 인정될 것인지, 공제액 산정의 기준은 무엇인지에 관하여 예측이 전혀 불가능하다.

결국 이 사건 법률조항 중 “공제액” 부분은 공제액의 대상과 산정방식 등에 대하여 그 대강조차 예측할 만한 기본적 기준과 범위도 없이 하위법령에 전부 위임함으로써 헌법상 포괄위임입법금지 원칙을 위반하였다고 할 것이다.