[헌재] 도시 및 주거환경 정비법 제65조 제2항 위헌소원(합헌)(2009.05.28,2007헌바80)

 

[헌재] 도시 및 주거환경 정비법 제65조 제2항 위헌소원

(합헌)(2009.05.28,2007헌바80)

헌법재판소 전원재판부는 2009년 5월 28일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다고 규정한 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것) 제65조 제2항 후단 중 “지방자치단체”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

1) 청구외 ○○아파트주택재건축정비사업조합(이하 ‘이 사건 제1조합’이라 한다)은 서울 서초구 반포동 ○ 외 5필지 지상에 건립된 ○아파트에 관하여 주택재건축사업을 시행할 목적으로 설립된 주택재건축정비사업조합이다.

2) 청구인은 2003. 6. 30. 이 사건 제1조합의 주택조합설립을 인가하였고, 2005. 4. 30. 주택재건축사업시행을 인가하면서, 사업시행자인 이 사건 제1조합이 사업구역 안에 근린공원시설을 자신의 비용으로 설치하고 사업구역 내에서 용도폐지되는 정비기반시설인 서울특별시 서초구 소유의 도로와 서울특별시 소유의 녹지를 유상으로 매수하여야 한다는 인가조건을 부가하였다.

3) 이에 이 사건 제1조합은 2005. 7. 25.  자신의 비용으로 신설되는 근린공원시설의 설치비용 범위 내에서는 용도폐지되는 정비기반시설인 위 도로 및 녹지가 위 조합에 무상양도되어야 함에도, 청구인의 위 인가조건은 이를 유상으로 매수하라는 것으로서 위법하므로 취소해 달라는 소송을 서울행정법원에 제기하였다.

그리고 위 법원은 청구인이 부가한 위 인가조건이 ‘도시 및 주거환경정비법’(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것) 제65조 제2항 후단 규정을 위반하여 이 사건 제1조합에 근거 없이 부담을 지우는 것이어서 위법하다고 보아 2006. 2. 10. 이 사건 제1조합의 청구를 인용하였다.

4) 청구인은 이에 대하여 서울고등법원에 항소하였으나 기각되었고, 이에 대한 상고 역시 대법원에서 기각되었다. 청구인은 상고심 계속 중 도시정비법 제65조 제2항 후단 중 지방자치단체에 관한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되었다.

이에 청구인은 위 법률조항이 헌법 제23조 제1항의 재산권, 헌법 제117조의 지방자치권을 침해하여 위헌이라고 주장하며, 2007. 8. 8. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것) 제65조 제2항 후단 중 “지방자치단체”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것)

제65조 (정비기반시설 및 토지 등의 귀속) ② 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.

3. 결정이유의 요지

(1) 법률조항의 입법취지와 쟁점

가) 이 사건 법률조항의 입법취지는, 사업시행자의 부담으로 새로이 설치되는 정비기반시설이 관리청인 국가 및 지방자치단체로 무상귀속됨으로써 생기는 사업시행자의 손실을 보상하여 주기 위하여, 용도가 폐지되는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도되게 한 것이다.

나) 그런데 이 사건 법률조항은 용도폐지되는 지방자치단체의 정비기반시설을 사업시행자에게 무상으로 양도된다고 강행적으로 규정하고 있어서 지방자치단체가 정비사업구역 내에서 용도폐지되는 정비기반시설의 양도에 관하여 여러 사정을 고려하여 무상으로 양도할 것인지 아니면 유상으로 양도할 것인지 여부를 재량적으로 결정할 수 없게 되어 있다.

다) 이에 따라 사업시행자가 관련 법률에 따라 그 설치가 의무로 규정된 정비기반시설을 설치하는 경우나, 용적율·건폐율 등의 상향 조정으로 큰 개발이득을 받아서 이를 기초로 정비기반시설을 신설하여 기부채납한 경우에도, 지방자치단체는 이 사건 법률조항에 따라 용도폐지되는 기존의 정비기반시설을 사업시행자에게 반드시 무상 양도해야 하므로 사업시행자는 과도한 재산상의 이익을 얻게 되는 반면에 지방자치단체는 이에 상당하는 재산상의 불이익을 받게 될 수 있다.

라) 따라서 이 사건 법률조항이 용도폐지되는 지방자치단체의 정비기반시설을 사업시행자에게 무상으로 양도된다고 강행적으로 규정한 것이 헌법에 위반되는지 여부가 이 사건의 쟁점이라 할 것이다.

(2) 평등원칙 위반 여부

가) 청구인은, 2007헌바106 사건에서, 이 사건 법률조항으로 인하여 서초구 소유의 기존 정비기반시설은 사업시행자에게 무상양도되는 데 비하여, 신설되는 정비기반시설에 대한 소유권은 서울특별시에 귀속됨으로써, 위 법률조항이 합리적 이유없이 서초구를 서울특별시에 비하여 차별하고 있다고 주장한다.

그러나 이 사건 법률조항은 기존 정비기반시설의 소유자인 지방자치단체와 민간사업시행자 사이의 관계를 규율하는 것이지, 기존 정비기반시설의 소유자인 지방자치단체와 새로이 설치되는 정비기반시설의 소유권이 귀속되는 지방자치단체 사이의 관계를 규율하는 것이 아니므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 서초구와 서울특별시 사이에 차별이 발생할 여지가 없다.

나) 한편 청구인은, 2009헌바5 사건에서, 사업시행자는 용도폐지되어 자유로운 거래 객체가 된 기존 정비기반시설을 무상으로 취득하는 반면, 지방자치단체는 그 의사와 관계없이 거래의 객체가 될 수 없는 새로운 정비기반시설을 취득하여 관리하여야 하므로, 이는 지방자치단체를 사업시행자에 비하여 합리적인 이유없이 차별하는 것이라는 취지로 주장한다.

그러나 정비기반시설의 공공적 성질과 지방자치단체의 성격에 비추어 볼 때, 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설이 새로이 설치되는 정비기반시설의 설치비용 범위 내에서 사업시행자에게 무상 양도되는 것이 기존 정비기반시설을 소유하던 지방자치단체를 사업시행자에 비하여 합리적 이유없이 차별하는 것이라고 볼 수 없다.

다) 따라서 청구인의 평등원칙 위반 주장은 모두 이유없다.

(3) 재산권 침해 여부

가) 기본권 보장규정인 헌법 제2장의 제목이 “국민의 권리와 의무”이고 그 제10조 내지 제39조에서 “모든 국민은 …… 권리를 가진다”고 규정하고 있으므로 이러한 기본권의 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민만이 기본권의 주체라 할 것이고, 공권력의 행사자인 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 수범자이지 기본권의 주체가 아니고, 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지니고 있을 뿐이다.

나) 그렇다면 이 사건에서 지방자치단체인 서울특별시 서초구는 헌법 제23조가 보장하고 있는 재산권의 주체가 될 수 없으므로, 청구인의 재산권 침해 주장은 더 나아가 살필 필요없이 이유 없다고 할 것이다.

(4) 헌법 제117조 제1항에 위반 여부

가) 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하여 지방자치제도의 보장과 지방자치단체의 자치권을 규정하고 있다. 지방자치단체의 자치권은 자치입법권ㆍ자치행정권ㆍ자치재정권으로 나눌 수 있으며, 지방재정권은 지방자치단체가 재산을 관리하며, 재산을 형성하고 유지할 권한을 의미한다.

그러나 이러한 헌법상의 자치권의 범위는 법령에 의하여 형성되고 제한되며, 다만 지방자치단체의 자치권은 헌법상 보장을 받고 있으므로 비록 법령에 의하여 이를 제한하는 것이 가능하다고 하더라도 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 이는 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다.

나) 청구인은, 이 사건 법률조항에 의하면, 사업시행자가 정비사업인가시 용적율·건폐율 등의 상향 조정으로 큰 개발이익을 받아서 이를 기초로 정비기반시설을 신설하여 기부채납한 경우나, 정비사업의 시행에 따라 예견되는 폐해를 최소화하기 위하여 관련 법률에 따라 그 설치가 의무로 규정된 정비기반시설을 설치하는 경우에도 지방자치단체가 용도폐지되는 기존 정비기반시설을 사업시행자에게 무상으로 양도하여야 하는바, 이는 사업시행자에게 이중으로 과도한 특혜를 주는 반면, 지방자치단체에게는 이에 상응하는 재산상의 불이익을 줌으로써, 지방자치단체의 자치재정권을 침해하는 것이라고 주장한다.

다) 살피건대, 사업시행자가 용적율·건폐율 등을 상향 조정받은 경우나 법률상 의무로서 정비기반시설을 설치하는 경우에도 지방자치단체가 기존 정비기반시설의 무상 양도 여부에 대해서 아무런 재량이 없다 하더라도, 사업시행자는 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용의 범위 내에서만 기존 정비기반시설을 무상 양수받는 것이므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 사업시행자가 이중으로 과도한 특혜를 받았다고 할 수 없어 지방자치단체의 자치재정권을 불합리하게 침해하였다고 볼 수 없다.

라) 나아가 앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 입법취지가 사업시행자의 부담으로 새로이 설치되는 정비기반시설이 관리책임 있는 국가 및 지방자치단체로 무상귀속됨으로써 생기는 사업시행자의 손실을 보상하여 주기 위한 것인 점 및 지방자치단체는 주민의 복리를 위하여 존재하는 점을 고려할 때, 정비사업시행으로 해당 지방자치단체가 기존 정비기반시설에 대한 소유권을 상실하고, 신설되는 정비기반시설의 소유권이 관리책임이 있는 다른 지방자치단체에게 귀속되는 결과가 발생한다고 하더라도, 이러한 결과가 불합리하여 해당 지방자치단체의 자치재정권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없다.

마) 그러므로 이 사건 법률조항은 지방자치제도를 보장하고 있는 헌법 제117조 제1항에 위반되지 아니한다.