[헌재]공무원의노동조합설립및운영등에관한법률 위헌확인(기각)(2008.12.26,2005헌마971)

 

[헌재]공무원의노동조합설립및운영등에관한법률 위헌확인

(기각)(2008.12.26,2005헌마971)

헌법재판소 전원재판부는 2008년 12월 26일 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제6조(가입범위)제1, 2, 4항과 제8조(단체교섭권)제1항 단서, 제9조(교섭의 절차)제4항, 제10조(단체협약의 효력) 제1항, 제11조(쟁의행위의 금지), 제17조(다른 법률과의 관계)제3항 중 ‘제89조 2호’ 및 ‘제90조 중 제81조’, 제18조(벌칙)가 공무원의 업무의 공공성, 공익성, 신분의 특수성을 고려한 것으로 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 노동조합가입이 제한되는 청구인들의 단결권 등을 침해하는 것으로 볼 수 없다는 이유로, 청구인 지식경제부 공무원노동조합을 제외한 나머지 청구인들의 헌법소원심판청구를 모두 기각(청구인 지식경제부 공무원노동조합의 심판청구는 각하)하는 결정을 선고하였다.

이에는 위 법률 제10조 제1항의 “법령”에 단체협약체결 후 제정·변경되는 명령, 규칙을 포함하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반되고, 위 법률 제11조가 공무원의 단체행동권 행사를 업무의 정상적인 운영을 저해하지 아니하는 경우에도 금지하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 재판관 조대현의 일부 반대의견이 있는 외에는, 재판관 전원의 의견이 일치되었다.

1. 사건의 개요

청구인들은 전국공무원노동조합 또는 공무원노동조합 연합단체, 단위노조, 노조지부, 5급 내지 8급의 국가공무원, 지방공무원 또는 기능직공무원들이다.

이 사건 심판청구대상인 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한법률(법률 제7380호, 이하 ‘공노법’이라 한다)이 2005. 1. 27. 공포되어 2006. 1. 28. 시행을 앞두게 되자, 청구인들은 공노법 제6조(가입범위)와 제8조(단체교섭권) 제1항 단서, 제9조(교섭의 절차) 제4항, 제10조(단체협약의 효력) 제1항, 제11조(쟁의행위의 금지), 제17조(다른 법률과의 관계) 제3항 중 ‘제89조 2호’ 및 ‘제90조 중 제81조’ 부분, 제18조(벌칙)가 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 결사의 자유, 근로3권, 행복추구권, 평등권 등을 침해하므로 위헌이라고 주장하며, 이 사건 각 헌법소원심판을 제기하였다.

2. 심판의 대상

공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 (2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것)

제6조(가입범위) ① 노동조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위는 다음 각호와 같다.

1. 6급 이하의 일반직공무원 및 이에 상당하는 연구 또는 특수기술직렬의 일반직공무원

2. 특정직공무원중 6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 외무행정·외교정보관리직공무원

3. 기능직공무원

4. 6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 별정직공무원 및 계약직공무원

5. 고용직공무원

② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 1에 해당하는 공무원은 노동조합에 가입할 수 없다.

1. 다른 공무원에 대하여 지휘·감독권을 행사하거나 다른 공무원의 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원

2. 인사·보수에 관한 업무를 수행하는 공무원 등 노동조합과의 관계에서 행정기관의 입장에 서서 업무를 수행하는 공무원

3. 교정·수사 그 밖에 이와 유사한 업무에 종사하는 공무원

4. 업무의 주된 내용이 노동관계의 조정·감독 등 노동조합의 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니하다고 인정되는 업무에 종사하는 공무원

④ 제2항의 규정에 의한 공무원의 범위는 대통령령으로 정한다.

제8조(교섭 및 체결권한 등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수·복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항에 대하여 국회사무총장·법원행정처장·헌법재판소사무처장·중앙선거관리위원회사무총장·행정자치부장관(행정부를 대표한다)·특별시장·광역시장·도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다) 또는 특별시·광역시·도의 교육감중 어느 하나에 해당하는 자(이하 “정부교섭대표”라 한다)와 각각 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 다만, 법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니한 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다.

제9조(교섭의 절차) ④ 정부교섭대표는 제2항 및 제3항의 규정에 따라 교섭을 요구하는 노동조합이 2 이상인 경우에는 당해 노동조합에 대하여 교섭창구를 단일화하도록 요청할 수 있다. 이 경우 교섭창구가 단일화될 때까지 교섭을 거부할 수 있다.

제10조(단체협약의 효력) ① 제9조의 규정에 따라 체결된 단체협약의 내용중 법령·조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다.

제11조(쟁의행위의 금지) 노동조합과 그 조합원은 파업·태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위를 하여서는 아니된다.

제17조(다른 법률과의 관계) ③ 노동조합및노동관계조정법 제2조제4호 라목 단서, 제24조, 제29조, 제36조 내지 제46조, 제51조 내지 제57조, 제60조제1항·제5항, 제62조 내지 제65조, 제66조 제2항, 제69조 내지 제80조, 제81조제2호 단서, 제88조 내지 제92조, 제96조제1항제3호 및 법률 제5310호 노동조합및노동관계조정법 부칙 제5조제1항 및 제2항의 규정은 이 법에 의한 노동조합에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.

제18조(벌칙) 제11조의 규정을 위반하여 파업·태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 행위를 한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다.

3. 결정이유의 요지

 

이 사건의 쟁점은 심판대상조항들이 헌법 제33조 제2항의 입법형성권의 한계를 일탈하여 청구인들의 근로3권을 침해하는지 및 평등권 등을 침해하는지 여부이다.

우리 헌법은 제33조 제1항에서 근로자의 자주적인 노동3권을 보장하고 있으면서도, 같은 조 제2항에서는 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권․단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”고 규정하여 공무원인 근로자에 대하여는 법률에 의한 제한을 예정하고 있는바, 이는 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 그 직무상의 공공성을 고려하여 합리적인 공무원제도의 보장과 이와 관련된 주권자의 권익을 공공복리의 목적 아래 통합 조정하려는 것이라고 볼 것이다.

 

그러므로 국회는 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원인 근로자에게 단결권․단체교섭권․단체행동권을 인정할 것인가의 여부, 어떤 형태의 행위를 어느 범위에서 인정할 것인가 등에 대하여 광범위한 입법형성의 자유를 가진다 할 것이다.

(1) 노조 가입범위에 관한 공노법 제6조는 통상 5급 이상의 공무원이 제반 주요정책을 결정하고 그 소속 하위직급자들을 지휘·명령하여 분장사무를 처리하는 역할을 하는 공무원의 업무수행 현실, 6급 이하의 공무원 중에서도 ‘지휘감독권 행사자’등은 ‘항상 사용자의 이익을 대표하는 자’의 입장에 있거나 그 업무의 공공성·공익성이 큰 점 등을 고려하여 위 공무원들을 노조 가입대상에서 제외한 것으로, 위 조항은 헌법 제33조 제2항이 입법자에게 부여하고 있는 형성적 재량권의 범위를 일탈한 것으로 볼 수 없으므로, 청구인들의 단결권을 침해한다고 볼 수 없다.

또한 위 조항이 5급 공무원과 6급 이하 공무원, 6급 이하 공무원 중 일정 업무 담당자와 나머지 6급 이하 공무원, 노조가입이 금지되는 6급 이하 공무원과 교원을 차별취급하고 있다 하더라도, 그 차별에는 위에서 본 바와 같은 합리적인 이유가 있으므로, 위 조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고도 볼 수 없다.

(2) “정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항”을 단체교섭의 대상에서 제외시킨 공노법 제8조 제1항 단서는, 민간부문의 ‘인사·경영사항’이 의무적 교섭사항인지가 문제되는 것처럼 정부의 정책결정 및 관리운영사항은 교섭대상사항이 아니라고 본 것으로, 정책결정 및 관리운영사항 일체를 교섭대상에서 제외시킨 것이 아니고 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 정책결정에 관한 사항과 임용권의 행사 등 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 관리·운영에 관한 사항을 단체교섭의 금지대상으로 규정한 것으로, 정부의 정책결정 및 관리운영사항 중에서도 근무조건과 직접 관련되는 사항에 대하여는 단체교섭을 허용하고 있으므로, 합리적 근거 없이 입법형성권의 범위를 일탈하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.

(3) 단체교섭을 요구하는 노동조합이 2 이상인 경우 정부교섭대표에게 당해 노동조합에 대하여 교섭창구를 단일화하도록 요청할 수 있고, 교섭창구가 단일화될 때까지 교섭을 거부할 수 있도록 한 공노법 제9조 제4항은, 복수노조 허용에 따라 예상되는 단체교섭의 혼란 및 단체협약 적용상의 어려움, 과다한 교섭비용을 줄이기 위하여, 단체교섭에 있어 관련된 노조에게 원칙적으로 단체교섭권의 행사를 보장하면서 노조간의 자율적인 교섭창구 단일화를 규정한 것으로 합리적인 근거가 있다.

공노법 제9조 제4항은 교원노조법과 마찬가지로 원칙적으로 복수노조의 경우 창구단일화를 자율에 맡기면서, 그것이 불가능할 경우에 대비하여 공노법 시행령 제8조 제2항에 자율적 해결이 불가능할 경우 교섭위원 선임방법에 관한 규정을 마련하고 있으므로, 위 조항이 입법재량권의 범위를 일탈하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하는 것으로는 보이지 아니한다.

(4) 공노법 제10조 제1항은 공무원노조에게 단체협약체결권을 인정하면서도 단체협약의 내용 중 법령·조례·예산 등에 위배되는 내용에 대하여는 단체협약의 효력을 부정하고 있는바, 헌법 제7조 제2항, 제54조 제1항 등을 종합하면, 헌법은 공무원의 보수 등 근무조건에 관한 사항은 최종적으로 국회가 결정하도록 의도하고 있다고 볼 것이고, 위 조항은 이러한 헌법정신에 따라 공무원노사관계의 당사자인 정부교섭대표와 노조 대표자간의 단체협약에 국회의 결정권을 배제하는 최종적 효력을 인정하지 않고 있는 것이다.

공무원의 경우 민간부문과 달리 근무조건의 대부분은 헌법상 국민전체의 의사를 대표하는 국회에서 법률, 예산의 형태로 결정되는 것으로서, 그 범위 내에 속하는 한 정부와 공무원노동단체간의 자유로운 단체교섭에 의하여 결정될 사항이라 할 수 없다. 따라서 노사간 합의로 체결된 단체협약이라 하더라도 법률·예산 및 그의 위임에 따르거나 그 집행을 위한 명령·규칙에 규정되는 내용보다 우선하는 효력을 인정할 수는 없다. 그리고 조례는 지방의회가 제정하는 것으로 해당 지방자치단체와 그 공무원을 기속하므로, 단체협약에 대하여 조례에 우선하는 효력을 부여할 수도 없다.

한편, 위 조항은 법령·조례 또는 예산등과 저촉되는 부분에 한하여 단체협약으로서의 효력만 부인할 뿐, 교섭 자체를 할 수 있게 하거나 단체협약의 체결을 금지하지는 않고, 공노법 제10조 제2항은 정부교섭대표에게 그 내용이 이행될 수 있도록 성실히 노력할 의무를 부과하고 있으며, 공노법시행령 제10조는 정부교섭대표로 하여금 공노법 제10조 제1항에 따라 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하는 단체협약의 내용에 대한 이행결과를 당해 단체협약의 유효기간 만료일 3월 전까지 상대방에게 서면으로 통보하도록 하고 있으므로, 위 법률조항이 국회의 입법재량권의 한계를 일탈하여 청구인들의 단체협약체결권을 침해한다고 보기 어렵다.

(5) 청구인들은 공노법에 의하여 새로이 노동기본권의 주체가 되는 모든 공무원에 대하여 단체행동을 금지하고 있는 공노법 제11조가 위헌이라고 다투나, 공무원이 쟁의행위를 통하여 공무원 집단의 이익을 대변하는 것은 국민전체에 대한 봉사자로서의 공무원의 지위와 특성에 반하고 국민전체의 이익추구에 장애가 되며, 공무원의 보수 등 근무조건은 국회에서 결정되고 그 비용은 최종적으로 국민이 부담하는바, 공무원이 자기요구를 관철하고자 국민을 상대로 파업하는 것은 허용되기 어려우며, 공무원의 파업으로 행정서비스가 중단되면 국가기능이 마비될 우려가 크고 그 손해는 고스란히 국민이 부담하게 되고, 공공업무의 속성상 공무원의 파업에 대한 정부의 대응수단을 찾기 어려워 노사간 힘의 균형을 확보하기 어렵다는 특성이 있다. 따라서, 공무원의 쟁의행위를 금지한 공노법 제11조는 헌법 제33조 제2항에 따른 입법형성권의 범위내에 있다 할 것이고, 헌법에 위배되지 아니한다.

(6) 공무원의 쟁의행위에 대한 형사처벌을 규정한 공노법 제18조는 위 법률조항의 보호법익, 형법상 업무방해죄에 관한 대법원의 해석 등을 참조하여 통상의 해석방법에 의하여 그 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있어, 죄형법정주의의 한 내용인 형벌법규의 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

어떤 행위를 범죄로 규정하고 이에 대하여 어떠한 형벌을 과할 것인가는 원칙적으로 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 입법자에게 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야인 점, 공무원인 근로자의 업무의 공공성, 공익성, 형법상 업무방해죄의 법정형에 견주어 볼 때, 위 조항의 법정형이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없다.

또한 공무원이 쟁의행위를 할 경우 이는 단순히 행정질서에 장해를 줄 위험성이 있는 정도의 의무위반이 아니고 국민생활의 전반에 영향을 미쳐서 일반의 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위가 될 것이므로, 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 공노법 제18조가 입법재량의 한계를 일탈하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

(7) 공노법 제17조 제3항은 노조법규정의 적용이 배제되는 경우를 규정하면서, 사용자의 부당노동행위 및 그에 대한 구제명령을 이행하지 아니한 경우의 처벌규정인 ‘노조법 제89조 2호 내지 제90조’를 들고 있는바, 공무원인 노동조합원의 쟁의행위를 처벌하면서 사용자측인 정부교섭대표의 부당노동행위에 대하여는 처벌하지 아니하는 것이 청구인들의 단체교섭권 또는 평등권을 침해하는지가 문제된다.

그러나 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이에 대하여 어떠한 형벌을 과할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 입법정책에 관한 사항으로서 입법자에게 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 문제이므로, 사용자의 부당노동행위에 대한 구제수단으로서 민사상의 구제절차를 마련하는데 그치고 형사처벌까지 규정하지 아니하였다고 하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하여 헌법에 위반된다고 할 수는 없다.

또한, 공노법이 공무원의 쟁의행위를 금지하고 이를 위반한 자를 형사처벌하는 것과 정부교섭대표 등 사용자의 부당노동행위와 구제명령위반에 대한 형사처벌규정의 적용을 배제하는 것은 그 입법목적이 서로 다르고, 공무원 노사관계의 특성을 고려한 합리적인 근거에 기한 것으로서, 가사 노사대등의 관점에서 근로자측과 사용자측을 차별한 것으로 볼 수 있다하더라도 청구인들의 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없다.

그리고 입법자가 사용자의 부당노동행위에 대한 구제방법으로 민사상의 원상회복주의를 채택하고 형사상의 처벌을 배제한 것은, 정부교섭대표를 형사처벌하지 않는다고 하여 부당노동행위가 남발할 우려는 현실적으로 크지 않음에 반하여, 형사처벌을 할 경우 부당노동행위를 둘러싼 형사고발 등으로 불필요한 행정력이 소모되고 공직사회가 갈등에 휩싸이게 되는 등의 부작용이 우려되기 때문으로, 공노법 제17조 제3항 해당부분이 사용자의 부당노동행위를 형사처벌하는 문제에 있어서 일반 근로자와 공무원인 근로자를 차별하는 데는 합리적인 이유가 있으므로, 청구인들의 평등권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.

4. 반대의견(재판관 조대현의 일부 한정위헌의견)의 요지

(1) 헌법 제33조 제2항이 공무원의 근로3권에 관하여 무제한의 입법형성권과 재량권을 주었다고 보아서는 안 되고, 헌법 제33조 제1항의 취지와 헌법 제7조의 취지를 조화시켜야 하는 임무와 한계를 부여한 것이라고 보아야 한다. 헌법 제33조 제2항에 의한 법률은 헌법 제7조의 요청을 준수하기 위하여 필요한 한도에서만 공무원의 근로3권을 제한할 수 있을 뿐이라고 보아야 한다.

(2) 공노법 제10조 제1항의 “법령” 중 명령․규칙은 공무원 노사관계의 일방당사자가 일방적으로 제정하고 변경하는 것으로, 입법기관인 국회 또는 지방의회가 결정한 법률․조례나 예산과 같게 볼 수 없으므로, 공무원 노사의 쌍방이 합의하여 결정한 단체협약의 효력보다 모든 경우에 언제나 우선적 효력을 가진다고 보기 어렵다. 단체협약의 내용이 기존의 명령․규칙에 위반되는 경우에는, 쌍방합의로 이루어진 단체협약의 내용에 맞추어 명령․규칙을 개정함이 상당하고, 공노법 제10조 제2항이 정부에게 단체협약의 내용이 이행될 수 있도록 성실히 노력할 의무를 부과한 것도 그러한 취지로 보인다.

공노법 제10조 제1항은 단체협약의 내용이 기존의 명령․규칙에 위반되는 경우에도 효력을 가지지 아니한다고 규정하고 있지만, 그것은 공노법 제10조 제2항에 따라 기존의 명령․규칙이 개정될 때까지 단체협약의 효력을 정지시킨 것으로 해석하는 한 단체교섭권을 침해한다고 보기 어렵다. 그러나 단체협약 체결 후에 정부나 지방자치단체가 단체협약의 내용과 다른 내용의 명령․규칙을 제정․변경하여 시행함으로써 그 명령․규칙의 시행 전에 체결된 단체협약의 효력을 부정할 수 있다면, 그것은 공무원 노사의 쌍방합의에 의하여 결정된 단체협약의 효력을 노사관계의 일방당사자가 일방적으로 변경․실효시키는 것을 허용하는 셈이 되어 헌법 제33조 제1항․제2항이 보장하는 공무원의 단체교섭권을 근본적으로 부정하거나 본질적으로 침해하는 것이다.

따라서 공노법 제10조 제1항의 “법령”에 단체협약 체결 후에 시행되는 명령․규칙도 포함된다고 해석하는 것은 헌법 제33조 제1항․제2항에 위반된다고 보아야 한다.

(3) 공노법 제11조는 공무원노동조합과 그 조합원은 파업․태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위를 하여서는 아니된다고 규정하여, 정상적인 공무수행을 저해하는 쟁의행위를 금지하고 있다. 이는 헌법 제7조가 규정한 공무원의 특수한 지위와 책임을 공무원의 단체행동권의 완전한 보장보다 우선시킨 것이라고 할 수 있지만, 공무원의 단체행동권을 근본적으로 부정하는 것이 아니라, 공무원에게도 근로3권이 인정됨을 전제로 공무원 지위의 특수성에 비추어 단체행동권의 행사가 제한되는 한계를 규정한 것이라고 보아야 한다.

따라서 공노법 제11조가 공무원의 단체행동권 행사를 공무의 정상적인 운영을 저해하지 않는 경우에도 금지한다고 해석하는 것은 헌법 제33조 제2항에 위반된다.

5. 관련 결정례

헌법재판소는 지난 1992. 4. 18. 선고한 90헌바27등 국가공무원법 제66조 제1항 위헌소원사건에서 사실상노무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 국가공무원에 대한 노동기본권 제한을 합헌이라고 결정하였고, 2005. 10. 27. 선고한 2003헌바50등 지방공무원법 제58조 제1항등 위헌소원사건에서 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 지방공무원에게 근로3권을 제한하고 그에 위반하여 노동운동을 한 경우 형사처벌하는 지방공무원법 관계규정이 합헌이라고 하였으며, 2007. 8. 30. 선고한 2003헌바51등 국가공무원법 제66조 제1항등 위헌소원사건에서, 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 국가공무원에게 근로3권을 제한하고 그에 위반하여 노동운동을 한 경우 형사처벌을 하는 국가공무원법 관계규정이 합헌이라고 한 바 있다.

6. 결정의 의의

이 사건 결정은 헌법재판소가 과거 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 국가공무원 또는 지방공무원에게 근로3권을 제한하고 그에 위반하여 노동운동을 한 경우 형사처벌을 하는 국가공무원법 및 지방공무원법 관계규정이 합헌이라고 한 것과 동일한 맥락에서, 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원인 근로자에게 근로3권을 인정할 것인지 여부, 어떤 형태의 행위를 어느 범위에서 인정할 것인가 등에 대하여 입법자가 상당한 입법형성권을 가진다는 점을 다시 한 번 확인한 것이다.