[헌재]북제주군과 완도군 등 간의 권한쟁의(각하,인용)(2008.12.26,2005헌라11)

 

[헌재]북제주군과 완도군 등 간의 권한쟁의(각하,인용)

(2008.12.26,2005헌라11)

헌법재판소 전원재판부는 2008년 12월 26일 재판관 8 : 1(일부 각하)의 의견으로 동경 126°38′, 북위 33°55′에 위치한 섬(이하 ‘이 사건 섬’이라 한다)에 대한 관할권한은 청구인(제주특별자치도)에게 있음을 확인하고, 이 사건 심판청구 중 피청구인 완도군수에 대한 심판청구는 각하하는 결정을 선고하였다.

육지의 경계확정 분쟁과 유사한 성격을 가지는 이 사건 분쟁의 성격상 지적공부를 중심으로 이 사건 섬의 귀속을 판단하여야 하는데, 지방자치법 제4조 제1항에 따라 1948. 8. 15. 당시를 기준으로 할 경우 당시 지적공부인 임야대장 등에 청구인만이 이 사건 섬을 등록하고 있고, 나아가 위 지적공부상 기재에 명백한 오류가 있거나 그 기재 내용을 신뢰하지 못할 만한 다른 사정이 있다고 보기 어려운 점 등에 비추어 이 사건 섬에 대한 관할권한이 청구인에게 귀속된다고 판단한 것이다.

이에 대하여 피청구인 완도군수에 대한 심판청구가 적법하고 이유 있으므로, 각하해서는 안 되고 인용하여야 한다는 재판관 조대현의 반대의견이 있다.

1. 사건의 개요

가. 이 사건 섬을 두고 청구인(제주특별자치도)측은 사수도, 피청구인들(완도군, 완도군수)측은 장수도라 불러왔는데, 국토지리정보원의 주관으로 인공위성 영상 및 항공사진, 구 지도 등을 확인한 결과 양측이 주장하는 섬은 그 면적, 형태에 있어 동일하다.

나. 이 사건 섬은 임야 조사령에 따라 1919(대정 8). 7. 10. ‘예초리 산121 임야 6정 9단 7무(69,223㎡)’ 소유자 김○홍으로 사정되어 임야대장에 최초로 등록되었다.

다. 그 후 이 사건 섬은 1930(소화 5). 4. 9. ‘제주도(濟州島) 추자면 예초리 산121번지 임야 6정 9단 7무’로 소유권보존등기가 마쳐지고, 같은 달 11. ‘대서리’에 주소를 두고 있던 일본인 田中斗에게 소유권이전 되었으며, 1960(단기 4293). 12. 10.에는 대한민국으로 소유권이전 되었고, 1972. 4. 17.에는 제주 북제주군 추자면 대서리 31에 주소를 둔 추자초등학교 육성회가 소유권을 취득하였으며, 2000. 10. 13.에 이 육성회가 명의를 ‘추자초등학교 운영위원회’로 변경하여 오늘에 이르고 있다.

라. 한편 1978년 당시 내무부장관은 각 시․도에 미등록 도서의 지적등록을 지시하였고, 그 지시에 따라 완도군은 1979. 2. 2. 이 사건 섬에 관하여 ‘전남 완도군 소안면 당사리 산 26 임야 214,328㎡’ 소유자 국(재무부)으로 임야대장에 신규 등록하였다.

마. 청구인은 2005. 9. 23.경 피청구인 완도군수에게 이 사건 섬이 청구인의 관할구역에 속하므로 임야대장을 말소하여 줄 것 등을 요청하였으나 거절당하자 피청구인들에 대하여 이 사건 섬에 대한 자치권한이 청구인에게 있다는 확인을 구하고, 피청구인 완도군수에 대하여 이 사건 섬의 임야대장 등록말소를 구한다는 취지로, 2005. 11. 30. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

바. 그 후 2006. 7. 1. ‘제주도 행정체제 등에 관한 특별법’이 시행됨에 따라 기존의 북제주군이 폐지되면서 제주특별자치도가 그 권한을 포괄적으로 승계하였고, 이에 따라 제주특별자치도가 2006. 8. 18.경 소송수계신청을 하였다(이하에서는 이해의 편의를 위하여 종전대로 ‘북제주군’이라 한다).

2. 심판의 대상

 

이 사건 심판대상은, 피청구인들에 대하여 이 사건 섬에 대한 자치권한이 청구인에게 속하는지 여부와 피청구인 완도군수에 대하여 이 사건 섬을 지번 “전남 완도군 소안면 당사리 산26”, 지목 및 면적 “임야 214,328㎡”, 사유 “1979년 2월 2일 신규등록”, 소유자 “국(재무부)”으로 임야대장에 등록한 것의 말소절차를 이행하지 아니한 부작위가 위헌 내지 위법인지 여부이다.

3. 결정이유의 요지

가. 피청구인 완도군수에 대한 판단

피청구인 완도군수에 대한 심판청구는 지방자치단체인 청구인이 국가사무인 지적공부의 등록사무에 관한 권한의 존부 및 범위에 관하여 국가기관의 지위에서 국가로부터 사무를 위임받은 피청구인 완도군수를 상대로 다투고 있는 것임이 분명하므로, 이 부분 심판청구는 그 다툼의 본질을 지방자치권의 침해로 보기 어렵고, 따라서 청구인의 권한에 속하지 아니하는 사무에 관한 권한쟁의심판 청구로서 부적법하다.

나. 섬의 귀속과 관련한 판단

(1) 관할권한 판단 기준

(가) 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부 개정된 것) 제4조 제1항은 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정하되, 시․군 및 자치구의 관할 구역 경계변경은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있고, 헌법재판소는 위 ‘종전의 구역’의 의미에 대하여 1948. 8. 15. 현재의 구역을 의미하는 것으로 판시한 바 있으며(헌재 2006. 8. 31. 2003헌라1, 판례집 18-2, 319, 333 참조), 여기서 ‘종전’이란 종전의 법령 내용만을 의미하는 것이 아니고, 지적공부상의 기재 등까지를 포괄하는 의미로 해석되어야 하며, ‘지방자치단체의 행정구역은 종전에 의한다.’는 것은 동법 시행시 존재한 구역을 그대로 답습한다는 것을 의미한다.

지방자치단체의 관할구역 중 육지에 관한 부분은 위와 같은 법령에 의하여 직접 특정되지는 않았더라도 위 법령에서 예컨대, 경기도의 관할구역을 광주군 등으로 한다고 규정하고 그 중 특정 토지가 지적관련공부에서 광주군 ○○면 ○○동(리) ○번지로 특정됨에 따라 그 특정 토지는 경기도의 관할구역으로 특정되게 되었다.”라고 판시한 바 있다(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2, 판례집 16-2상, 404, 430).

(나) 지방자치법 제4조 제1항에서 정한 관할구역의 기준과 관련하여 다양한 해석론이 제시될 수 있으나, 토지(육지)에 대한 지방자치단체의 관할구역의 경우 지적법에 의하여 공부상 정리되어 있고, 지적법에 따라 임야대장 등 지적공부에 토지를 등록하면서 토지 특정의 한 방법으로 소재지의 지번을 기재하는 행정구역의 표시는 당해 토지를 관할하는 지방자치단체의 특정이라는 의미도 가진다고 할 것이므로, 토지(육지)에 대한 지방자치단체의 관할구역을 결정함에 있어서는 앞서 헌법재판소가 판시한 바와 같이 원칙적으로 ‘지적공부상의 기재’를 기준으로 하되 지적공부상 기재에 명백한 오류가 있거나 그 기재내용을 신뢰하기 어려운 특별한 사정이 있는 경우에는 지형도, 기타 역사적, 행정적 관련 자료 등을 종합하여 판단하여야 할 것이다.

(2) 이 사건 섬의 관할구역 판단

위와 같이 지방자치법 제4조 제1항에서 말하는 ‘종전’이란 법령 내용만을 의미하는 것이 아니고, 지적공부상의 기재 등까지를 포괄하는 의미로 해석되는 것이므로 육지의 경계확정 분쟁과 유사한 성격을 가지는 이 사건 분쟁의 성격상 지적공부를 중심으로 이 사건 섬의 귀속을 판단하여야 할 것이다.

증거자료에 나타난 사실관계에 의하면, 지적공부상으로 이 사건 섬은 현재 청구인과 피청구인 완도군 모두에게 등록되어 있으나, 지방자치법 제4조 제1항에 따라 1948. 8. 15. 당시를 기준으로 할 경우 당시 지적공부인 임야대장과 토지등기부, 임야도에 청구인만이 이 사건 섬을 등록하고 있고, 나아가 위 지적공부상 기재에 명백한 오류가 있거나 그 기재 내용을 신뢰하지 못할 만한 다른 사정이 있다고 보기 어려운 점 등에 비추어 이 사건 섬에 대한 자치권한은 청구인에게 귀속된다 할 것이다.

또한, 1931. 7. 20. 조선총독부에서 ‘추자면 예초리 사수도’라고 적시하면서 어업면허를 한 사실과 1932년에는 추자면 예초리로 적시되어 해조채취구역으로 지정된 사실을 확인할 수도 있어 최초 지방자치법 시행 당시인 1948. 8. 15. 무렵에는 이 사건 섬 및 그 인근지역을 청구인 측에서 관리하였다고 봄이 상당하고, 따라서 1948. 8. 15. 당시를 기준으로 지적공부의 기재 뿐만 아니라 위와 같은 연혁 및 역사적 사실을 종합하여 보더라도 이 사건 섬에 대한 자치권한은 청구인에게 귀속된다고 할 것이다.

한편, 헌법재판소의 선례에서 국토지리정보원 작성의 지형도에 의하여 해상경계선을 인정한 사안의 경우 공유수면의 해상경계선이 문제된 것으로 이 사건과 사안을 달리하고 있는 점 등에 비추어 국토지리정보원에서 작성된 지형도상의 경계표시에 의하여 이 사건 섬의 귀속 여부를 결정할 수는 없다고 할 것이고, 나아가 이 사건 섬 인근의 공유수면에 대하여 북제주군 추자면에서 어업면허를 하고 제주해양경찰에서 경계업무를 수행하는 등 청구인측에서 관할권을 행사하여 온 점까지 감안한다면, 이 사건 섬이 피청구인 완도군에 귀속되었다고 볼만한 해상관습법 등 불문법상 근거에 의한 변경이 있었다고 볼 수는 없다.

※ 재판관 조대현의 반대의견(피청구인 완도군수에 대한 청구 부분)

피청구인 완도군수가 청구인의 관할권한 행사를 방해하고 있는 이상, 청구인의 위와 같은 청구는 피청구인 완도군수가 청구인의 관할권한을 침해하는 상태를 제거시키는 적절한 수단이라고 할 것이고, 이를 인용(認容)함이 상당하다.

이러한 청구는 이 사건 섬에 대한 임야대장 등록권한이 피청구인 완도군수에게 귀속되지 않음을 전제로 하는 것이지만, 청구인이 이 사건 청구원인으로 내세운 것은 이 사건 섬에 대한 관할권한의 침해이고 임야대장 등록권한에 관한 다툼이 아니다. 청구인에게 이 사건 섬에 관한 임야대장 등록권한이 없으므로 피청구인 완도군수에 대한 청구는 부적법하다고 판단하는 것은 청구인의 피청구인 완도군수에 대한 청구의 취지를 오해하거나 이 사건 권한분쟁의 본질을 간과하는 것이다.

청구인의 피청구인 완도군수에 대한 심판청구는 적법하고 이유 있으므로, 각하해서는 안 되고 인용(認容)하여야 한다.