[헌재]미국산 쇠고기 및 쇠고기 제품 수입위생조건 위헌확인(각하,기각)(2008.12.26,2008헌마419)

 

[헌재]미국산 쇠고기 및 쇠고기 제품 수입위생조건 위헌확인

(각하,기각)(2008.12.26,2008헌마419)

헌법재판소 전원재판부는 2008년 12월 26일 재판관 5(기각):3(각하):1(위헌)의 의견으로 미국산 쇠고기 수입위생조건에 관한 헌법소원을 기각한다는 결정을 선고하였다(진보신당이 청구한 부분에 대하여는 전원일치로 각하).

재판관 5인(재판관 이강국, 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준)의 기각의견(법정의견)은 일단 미국산 쇠고기 수입위생조건에 관한 고시가 진보신당을 제외한 청구인들의 기본권과 법적관련성이 있다고 보았으나, 국제수역사무국(OIE)의 국제기준과 현재의 과학기술 지식을 토대로 볼 때, 비록 이 사건 고시상의 보호조치가 완벽한 것은 아니라 할지라도 생명․신체의 안전을 보호할 국가의 헌법상 의무를 위반한 조치임이 명백하다고 할 만큼 전적으로 부적합하거나 매우 부족한 것이라고 단정할 수 없다는 이유로 청구인들의 청구를 기각하였다.

이에 대하여는 미국산 쇠고기의 수입으로 인한 구체적이고 객관적인 위험상황이 드러나지 않는 상황에서 이 사건 고시가 쇠고기 소비자인 청구인들의 기본권을 침해할 가능성을 인정할 수 없다고 보거나(재판관 이공현, 재판관 이동흡), 이 사건 고시가 청구인들에 대한 기본권 침해가능성이 없을 뿐 아니라 기본권을 직접 침해하는 내용을 포함하고 있지도 않다(재판관 조대현)는 재판관 3인[재판관 이공현, 재판관 이동흡, 재판관 조대현)의 각하의견], 그리고 이 사건 고시가 생명․신체에 관한 국가의 기본권 보호의무를 불충분하게 이행하였으므로 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌이라는 재판관 1인(재판관 송두환)의 위헌의견이 있다.

1. 사건의 개요

가. 2006. 3. 6. 당시 농림부장관은 가축전염병예방법 제34조 제2항에 근거하여 미국산 쇠고기 수입의 위생조건에 관한 고시(‘미국산 쇠고기 수입위생조건’, 이하 ‘개정 전 고시’라 한다)를 제정․공포하였다. 개정 전 고시는 수입이 가능한 미국산 쇠고기의 범위를 30개월령 미만 소의 쇠고기(뼈를 제외)로 제한하고(제1조), 모든 연령 소의 특정위험물질에 대해서는 이를 제거하여 수출하도록 하며, 미국의 수출 작업장이 특정위험물질을 한국에 선적하였을 경우 한국이 수입중단 조치를 취할 수 있도록 하였다.

나. 미국에서 2003년 12월 소해면상뇌증(속칭 광우병)이 발생하여 쇠고기 수입이 중단된 이후 2006년 10월 개정 전 고시에 따라 수입이 재개되었으나, 그 후 여러 차례에 걸쳐 개정 전 고시에 위반된 사례가 발견되자 정부는 2007년 10월 경 검역 및 수입을 전면 중단하는 조치를 단행하였다.

한편 미국은 2007년 5월 국제수역사무국(OIE)으로부터 ‘소해면상뇌증 위험통제(Controlled BSE Risk) 국가’의 지위를 획득하였고, 이에 따라 우리 정부와 미국 정부는 위 개정 전 고시를 개정하기 위한 협상을 2008. 4. 11.부터 같은 달 18.까지 진행하였으며, 2008. 4. 18. 타결된 위 협상의 골자는 1단계로 30개월령 미만 소의 뼈를 포함하여 쇠고기 수입을 허용하고, 2단계로 미국의 사료 금지조치가 강화될 때(연방관보 공포시) 30개월령 이상의 쇠고기도 수입을 허용하면서, 30개월령 미만 소의 부위 중 수입이 금지되는 특정위험물질의 범위를 축소하는 것이다.

다. 정부는 2008. 4. 22. 위 협상 결과에 따라 농림수산식품부 공고 제2008-45호로 미국산 쇠고기 수입위생조건 고시 개정안을 예고하였다가, 미국산 쇠고기 수입에 대한 여론이 악화되자 미국과의 추가협상을 통하여 2008. 6. 2. 위 고시 개정안에 부칙 제7항 내지 제9항을 신설한 다음, 2008. 6. 26. 농림수산식품부 고시 제2008-15호 ‘미국산 쇠고기 수입위생조건’(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)을 관보에 게재하여 공포하였다.

라. 청구인들은 이 사건 고시가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다며 이 사건 고시의 위헌확인을 구하고 있다.

2. 심판의 대상

이 사건의 심판 대상은 이 사건 고시의 위헌 여부이다.

3. 결정이유의 요지

가. 이 사건 고시에 대한 헌법소원심판 청구의 적법요건 충족 여부

(1) 소해면상뇌증의 위험성, 미국내에서의 발병사례, 국내에서의 섭취가능성을 감안할 때 미국산 쇠고기가 수입․유통되는 경우 소해면상뇌증에 감염된 것이 유입되어 소비자의 생명․신체의 안전이라는 중요한 기본권적인 법익이 침해될 가능성이 있음을 전적으로 부정할 수는 없으므로, 국가로서는 미국산 쇠고기의 수입과 관련하여 소해면상뇌증의 원인물질인 변형 프리온 단백질이 축적된 것이 유입되는 것을 방지하기 위하여 적절하고 효율적인 조치를 취함으로써 소비자인 국민의 생명․신체의 안전을 보호할 구체적인 의무가 있다.

(2) 이 사건 고시는 소해면상뇌증의 원인물질이 축적된 쇠고기의 유입을 방지하기 위한 방책들을 포함하고 있는 등 미국산 쇠고기의 수입과 관련하여 소해면상뇌증 등 질병으로부터 소비자인 국민의 생명․신체의 안전을 보호하기 위한 위험방지 조치 중의 하나이므로, 미국산 쇠고기의 수입과 관련하여 소비자인 청구인들에게 법적 관련성이 인정될 경우 이들이 이 사건 고시가 국민의 생명․신체의 안전을 보호하기에 적절하고 효율적인 조치를 다하지 못하였다고 주장하며 국가의 기본권 보호의무 위반을 이유로 헌법소원심판을 청구할 때 이를 적법한 것으로 받아들여 그 본안에 관하여 심판함이 상당하다.

(3) 청구인인 진보신당의 경우에는 이 사건에서 침해된다고 하여 문제되는 생명․신체의 안전에 관한 기본권이 성질상 자연인에게만 인정되는 것이므로 기본권 행사의 주체가 될 수 없어 청구인능력이 인정되지 아니한다(이에 대해서는 재판관 전원의 의견이 일치되었다).

(4) 이 사건 고시는 소비자의 생명․신체의 안전을 보호하기 위한 조치의 일환으로 행하여진 것이어서 실질적인 규율 목적 및 대상이 쇠고기 소비자와 관련을 맺고 있으므로 쇠고기 소비자는 이에 대한 구체적인 이해관계를 가진다 할 것인바, 진보신당 외의 나머지 청구인들(이하 ‘청구인들’이라 한다)에 대해서는 이 사건 고시가 생명․신체의 안전에 대한 보호의무를 위반함으로 인하여 초래되는 기본권 침해와의 법적관련성을 인정할 수 있다.

(5) 재판관 김종대의 별개의견

다수의견의 결론에는 동의하나 청구인들의 법적관련성이 인정되는 이유에 대해서는 견해를 달리한다. 이 사건 고시의 규율대상인 미국산 수입쇠고기는 바로 국민의 식생활에 제공되는 먹거리로서 희소하긴 하나 치명적인 질병을 수반할 수 있는 특성이 있고, 사전 예방 외에는 그러한 질병으로부터 달리 국민의 생명을 보호할 적당한 방법이 없다고 하는 특별한 사정이 인정되므로 일반소비자인 청구인들에 대해서도 자기관련성 및 현재관련성이 인정된다고 보는 것이지, 다수의견과 같이 청구인들의 구체적인 이해관계에 대한 해명 없이 만연히 특별한 사정이 없는 한 일반소비자들의 법적관련성이 인정된다고 하여서는 아니 된다.

나. 이 사건 고시가 생명․신체의 안전에 관한 보호의무를 위반하였는지 여부

(1) 이 사건 고시의 수입위생조건은 가축전염병예방법 제34조 제2항에 근거하여 미국산 쇠고기 수입으로 인한 소해면상뇌증 발병 가능성 등에 대응하기 위하여 취해진 보호조치의 일환으로, 이 사건에 있어서는 고시상의 보호조치가 국가의 기본권 보호의무를 위반함으로써 생명․신체의 안전과 같은 청구인들의 중요한 기본권적 법익이 침해되었는지 여부가 문제된다 할 것이다.

그런데 국가가 국민의 생명․신체의 안전을 보호할 의무를 진다하더라도 국가의 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 단지 제한적으로만 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 보호의무의 이행을 심사할 수 있는 것이다.

따라서 국가가 국민의 생명․신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 이른바 ‘과소보호 금지원칙’의 위반 여부를 기준으로 삼아, 국민의 생명․신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황인데도 국가가 아무런 보호조치를 취하지 않았든지 아니면 취한 조치가 법익을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백한 경우에 한하여 국가의 보호의무의 위반을 확인하여야 하는 것이다.

(2) 이 사건 고시에 대한 위헌 심사를 함에 있어서도 이 사건 고시 제정자가 구체적인 위험상황에서 국민의 생명․신체의 안전을 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취했는가를 살펴 그 보호조치 위반이 명백할 경우 이 사건 고시가 기본권 보호의무 위반에 해당한다고 보아야 할 것이며, 이러한 판단을 하기 위하여는 이 사건에서 문제되는 위험상황과 보호조치의 성격 등을 고려하여야 한다.

(3) 이 사건 고시는 미국산 쇠고기 수입과 관련하여 미국에서의 소해면상뇌증 발병 이후 그 위험상황에 대응하고자 취해진 보호조치로서, 앞서 본 바와 같이 그 속성상 수출국인 미국에서의 위험상황과 국제무역 환경 그리고 관련 과학기술 지식 등에 기초하여 합리적인 범위 내에서 그 보호조치의 내용을 정할 수밖에 없는 것이고, 또한 OIE 국제기준은 소해면상뇌증 발병위험과 관련한 특정위험물질의 범위 등에 관한 과학적 연구결과에 기초한 것이라고 볼 수 있다.

그렇다면 이 사건 고시가 개정 전 고시에 비하여 완화된 수입위생조건을 정한 측면이 있다 하더라도, 미국산 쇠고기의 수입과 관련한 위험상황 등과 관련하여 개정 전 고시 이후에 달라진 여러 요인들을 고려하고 지금까지의 관련 과학기술 지식과 OIE 국제기준 등에 근거하여 보호조치를 취한 것이라면, 이를 들어 피청구인이 자의적으로 재량권을 행사하였다거나 합리성을 상실하였다고 하기 어렵다 할 것이다.

(4) 그리고 최근 들어 미국에서 소해면상뇌증이 추가로 발병되었음이 확인되지 아니하고 소해면상뇌증에 대한 위험통제 조치에 특별한 문제점이 발견된 적이 없으며, 이 사건 고시에 따른 특정위험물질의 수입허용 범위를 비롯한 제반 수입위생조건을 보더라도 소해면상뇌증 감염 우려가 있는 미국산 쇠고기의 국내유입을 막기 위한 여러 보호조치를 마련하고 있다고 보일 뿐만 아니라, 그 밖에 이 사건 고시를 보완하기 위하여 가축전염병예방법이 개정된 데다가 추가로 검역 및 검사 지침과 원산지표시제 등이 시행된 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 고시상의 보호조치가 체감적으로 완벽한 것은 아니라 할지라도, 앞서 본 기준과 내용에 비추어 쇠고기 소비자인 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 부족하여 그 보호의무를 명백히 위반한 것이라고 단정하기는 어렵다 할 것이다.

(5) 나아가 청구인들은 검역주권 위반, 법률유보 위반, 적법절차 원칙 위반, 명확성 원칙 위반 등을 주장하는데, 이에 대해 살피더라도 이 사건 고시가 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해한다고 볼 수 없다.

※ 재판관 이공현, 재판관 이동흡의 반대의견(각하의견)

(1) 국가가 아닌 사인인 제3자로부터 초래된 위험상황에 대해 국가의 기본권 보호의무 위반 여부만을 이유로 헌법소원심판을 청구하는 것이 적법한지 판단함에 있어서는 청구인들의 주장으로부터 기본권에 대한 구체적이고 객관적인 위험 상황이 발생할 가능성이 드러나야 해당 기본권의 침해가능성을 인정할 여지도 생기는 것이고, 구체적이고 객관적인 위험상황의 존재 여부에 대한 판단 없이 만연히 본안에서 기본권 보호의무 위반 여부를 심사할 수는 없다 할 것인바, 만약 구체적이고 객관적인 위험상황이 발생할 가능성에 대한 사실인정 판단을 거치지 아니하고 그 심판청구를 적법하다고 본다면 이는 국가의 기본권 보호의무 위반을 이유로 한 헌법소원의 적법요건을 무리하게 확장하는 것이라 하지 않을 수 없다.

(2) 그런데 이 사건의 경우 청구인들의 주장은 국가의 기본권 보호의무 위반으로 인한 기본권침해 주장이라고 보기도 어렵지만, 가사 다수의견과 같이 청구인들의 주장을 국가의 기본권 보호의무 위반으로 인한 기본권침해 주장으로 선해할 수 있다고 하더라도 현재까지의 과학기술지식 수준에서의 논의에 한정하여 볼 때 미국산 쇠고기의 수입 등으로 인한 구체적이고 객관적인 위험상황이 드러나지 아니하여 기본권 침해의 가능성을 인정할 수 없으므로, 청구인들의 이 사건 심판청구를 부적법하여 각하하여야 할 것이다.

※ 재판관 조대현의 반대의견(각하의견)

(1) 이 사건 고시는 미국산 쇠고기가 국민보건상 안전성을 갖추도록 도모하는 것이기 때문에 미국산 쇠고기를 소비하는 국민들의 건강에 대한 위험을 예방하고자 하는 것이므로 미국산 쇠고기의 수입업자가 아닌 일반 국민들의 기본권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

(2) 설사 이 사건 고시가 미국산 쇠고기의 광우병 위험성을 예방하기에 충분하지 않다고 하더라도, 이 사건 고시로 인하여 미국산 쇠고기 소비자들의 건강권이 막바로 침해되는 것이 아니고, 미국산 쇠고기를 수입하는 행위와 그것을 소비하는 행위가 있어야 비로소 그 소비자들만 광우병의 위험성과 접촉하게 되는 것이고 건강을 침해받을 가능성이 생기게 되는 것이므로, 청구인들은 이 사건 고시로 인하여 직접 기본권을 침해받는 지위에 있다고 볼 수 없다.

※ 재판관 송두환의 반대의견(위헌의견)

(1) 국민의 생명․신체 내지 보건 등 매우 중요한 사항에 관한 것인 경우, 특히 이 사건 고시와 같이 위험성을 내포한 식재료가 대량으로 수입되어 국내에서 제대로 검역되지 못한 채 유통됨으로써 일반 소비자에게 초래될 수 있는 위험의 정도와 내용이 매우 중대하고 심각할 뿐 아니라 이를 돌이키거나 통제하는 것이 불가능한 사안에 있어서는, 단순히 국가의 기본권보호의무 위반이 명백한 경우에만 그 보호조치가 헌법에 위반된다고 보는 것은 국가에게 국민의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무를 부과한 헌법의 기본정신에 부합한다고 보기 어렵고, 제3자의 권리나 공익을 침해함이 없이 채택할 수 있는 더 개선된 다른 보호수단이 존재하거나, 보호법익에 대한 위험을 최소화하기 위한 충분한 노력과 시도를 다하였다는 점이 명백하지 아니한 한, 헌법상 충분한 보호조치를 취한 것이라고 판단할 수 없다 할 것이다.

 

(2) 이 사건 고시는 미국이 OIE 국제기준상 소해면상뇌증 위험통제국 지위를 얻은 것에 기초하여 특별한 사정변경 없이 개정 전 고시보다 수입위생조건을 완화시킴으로써 미국산 쇠고기에 대한 위험방지조치의 정도를 현저히 낮춘 것으로서, 이를 정당화할만한 특별한 사정변경이나 공익적 필요성을 발견할 수 없는 반면, 미국산 쇠고기의 수입․유통으로 국민의 생명, 신체의 안전 등 기본권적 법익을 해할 위험성은 여전히 남아 있으므로, 이 사건 고시는 국가의 기본권 보호의무를 불충분하게 이행하여 국가의 기본권 보호의무에 위배함으로써 청구인들의 기본권을 침해한다고 봄이 상당하다.

4. 결정의 의의

이 사건에서 헌법재판소의 다수의견은 국가가 국민의 생명․신체에 대한 기본권을 보호하여야 할 의무가 있다고 하면서 미국산 쇠고기 고시에 대해 제기한 청구인들(진보신당 제외)의 헌법소원심판 청구가 적법요건을 갖추었다고 인정하였다. 다만, 국가의 구체적 보호조치가 기본권 보호의무를 위반하였는지 여부를 심사함에 있어서는 그것이 보호의무를 위반하였음이 명백하여야 한다는 심사기준을 제시함으로써, 그에 따라 이 사건 고시가 기본권 보호의무를 위반하였음이 명백하다고는 볼 수 없어 헌법에 위배되지 않는다고 결정한 사건이다.