[판례]공직선거법 제26조(헌법불합치)(2007.03.29,2005헌마985)

 

공직선거법 제26조(헌법불합치)(2007.03.29,2005헌마985)

헌법재판소 전원재판부(주심 李東洽재판관)는 2007. 3. 29. 재판관 7 : 2의 의견으로 공직선거법 제22조 제1항 및 제26조 제1항에 의한 [별표2] 「시·도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 경기도의회의원 선거구들 부분(2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정된 것 포함)과 전라북도의회의원 선거구들 부분은 헌법에 합치되지 않는다고 선고하면서, 2008. 12. 31.을 시한으로 위 각 규정의 잠정적용을 명하였다.

1. 사건의 개요

2005헌마985 사건의 청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 2, 3, 4 선거구에 각 주소를 두고 2006. 5. 31.에 실시될 예정이었던 경기도의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 사람들이고, 2005헌마1037 사건 및 2006헌마11 사건의 청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 군산시 제1선거구에 주소를 두고 2006. 5. 31.에 실시될 예정이었던 전라북도의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 사람들이다.

청구인들은 2005. 8. 31. 현재 이 사건 선거구구역표 상 해당 선거구의 인구가 전국 선거구의 평균인구수 및 경기도 또는 전라북도 내 다른 선거구의 평균인구수에 비하여 지나치게 큰 편차를 보여, 이 사건 선거구구역표 상 해당 선거구를 획정하는 것이 자신들의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하였다고 주장하면서, 2005. 10. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

공직선거법 제22조 제1항 및 제26조 제1항에 의하여 획정된 [별표2] 「시·도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 “경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제2선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란” 및 “전라북도 군산시 제1선거구란”(이하 이를 함께 ‘이 사건 선거구란들’이라 한다.)의 위헌 여부이다.

제22조(시·도의회의 의원정수) ①지역구시·도의원정수는 그 관할구역안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)마다 2인으로 한다.

제26조(지방의회의원선거구의 획정) ①시·도의회의원지역선거구(이하 “시·도의원지역구”라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1인으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표2와 같이 한다.

3. 결정이유의 요지

가. 선거구구역표의 위헌 여부

○ 선거구 획정에 있어 입법재량의 한계, 즉 헌법상 용인되는 각 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는 인구비례의 원칙 이외에 고려되어야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제이다.

시·도의원 지역선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역·지세·교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로,

그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 시·도의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이며, 현시점에서는 상하 60%의 인구편차(상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4 : 1) 기준을 시·도의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 할 것이다.

○ 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제2선거구를 제외한 선거구란들의 인구수는 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서는 것이어서, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없으므로, 이 부분 선거구란들의 획정은 시·도의회 의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 국회의 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해하는 것이다.

○ 각 시·도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 제소된 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원의 제소기간의 적용 때문에 제소된 당해 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다 할 것이어서, 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분과 전라북도의회의원 지역선거구들 부분 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.

나. 제22조 제1항의 위헌 여부

○ 인구편차에 의한 투표가치의 불평등은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 3, 4선거구 및 군산시 제1선거구 부분의 획정에서 뿐만 아니라 인구비례가 아닌 행정구역별로 시·도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 공직선거법 제22조 제1항에서 시원적(始原的)으로 생기고 있으므로 공직선거법 제22조 제1항도 결과적으로 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해한다고 할 것이다.

○ 시·도의원 의원정수 배분 및 선거구구역표 획정의 문제는 자치구·시·군의 인구규모, 행정구역, 지세, 교통, 도시·농촌간 인구편차, 지역별 개발 불균형 등 복합적인 요인에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에, 우리 재판소가 이에 관하여 일정한 개선입법의 방향까지 제시하기란 지극히 어려운 것이며, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 여기서는 단지 시·도의원정수를 2인으로 일률적으로 규정한 공직선거법 제22조 제1항 및 이에 기초한 이 사건 선거구구역표 중 해당부분에 대한 위헌선언을 하는데 그치기로 한다.

다. 헌법불합치결정을 하는 이유

이미 위 법률조항과 선거구구역표 부분에 기한 시·도의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 정치세력간의 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여 의원정수와 선거구구역표를 정해야 하는 특성상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서, 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 시·도의회 의원정수와 선거구구역표에 관한 규율이 존재하지 않게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점, 시·도의회의 동질성 유지나 의원정수와 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거 등이 치러지는 경우에 위 법률조항과 선거구구역표에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2008. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 법률조항과 선거구구역표의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.

※ 별개의견(재판관 金鍾大)

선거구획정에 있어서 기본 틀이 되는 핵심적인 사항은 어디까지나 인구비례의 원칙이고, 그 이외의 비인구적 요소 즉 행정구역·지세·교통·도시와 농어촌과의 차이점, 기타 여러 가지 정책적 요소 등은 부수적인 고려사항이다.

최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2 : 1 이상 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2 : 1은 선거구획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 되는 것이다.

※ 반대의견(재판관 李恭炫, 曺大鉉)

헌법 제118조 제2항은 지방의회 의원의 선거에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하였고, 공직선거법은 기초자치단체의 의원은 인구수를 고려하여 선출하도록 하면서 광역자치단체의 의원은 각 기초자치단체의 인구수를 불문하고 각 기초자치단체마다 2인씩 선출하도록 하고 있는바, 이러한 지방의원 선출기준의 구별은 기초자치단체와 광역자치단체의 중층적(重層的) 구조와 기능의 차이를 반영한 것으로서 나름대로 합리성을 가진 선택방안이라고 볼 수 있으므로 헌법에 위반된다고 보기 어렵다.

따라서 광역자치단체의 의원 선거에 있어서는 각 기초자치단체별로 2인씩 선출하게 되므로, 동일한 기초자치단체 내에서 선거구별 인구비례를 따질 수 있을 뿐이고 서로 다른 기초자치단체의 선거인수를 비교하여 선거의 평등을 따져서는 안된다.