[판례]광양시등과 순천시등간의 권한쟁의(일부인용,일부기각,일부각하,2003헌라1)

 

광양시등과 순천시등간의 권한쟁의

(일부인용,일부기각,일부각하)(2006.08.29,2003헌라1)

헌법재판소 전원재판부(주심 주선회 재판관)는 2006년 8월 29일 재판관 5 : 3의 의견으로 광양시, 순천시, 여수시 사이의 공유수면 매립지 중 일부에 대한 관할권한이 청구인 광양시에 있음을 다투는 권한쟁의 심판사건에서 위 매립지 중 주문 제2항 기재 부분이 청구인 광양시의 관할권한에 속한다는 사실을 확인함과 동시에 피청구인 순천시가 2003. 7. 1. 현대하이스코 주식회사에 부과한 도시계획세, 공동시설세 등의 부과처분 중 청구인 광양시의 관할권한에 속하는 목적물에 대한 부분은 무효임을 확인하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

가. 전라남도는 1982. 12.경부터 산업입지및개발에관한법률에 의하여 청구인 광양시, 피청구인 순천시, 청구외 여수시의 3개시에 연접된 해역을 매립하여 지방공업단지를 조성하는 율촌제1지방산업단지을 계획, 추진하였다.

현대하이스코 주식회사는 전라남도로부터 매립이 완료된 위 산업단지 부지 446,283㎡를 분양 받은 다음, 그 위에 냉간 압연제품을 제조할 목적으로 공장과 부대시설을 완공하여 가동 중에 있다. 그런데 위 회사의 토지와 공장 등 건물은 국토지리정보원(구 국립지리원) 발행 국가기본도 등에 의한 종전의 해역 경계에 의할 때 청구인 광양시와 피청구인 순천시 두 지방자치단체의 관할구역 경계에 있는 토지에 건축되어 있다.

나. 피청구인 순천시장은 위 회사의 건물이 완공되자 1999년부터 2002년까지 위 회사의 토지 및 건물 전체에 대하여 재산세, 종합토지세, 사업소세 등을 부과하였고, 2003. 7. 1.에는 도시계획세, 공동시설세를 부과하였다. 이에 청구인 광양시장도 2001년부터 청구인 광양시의 관할구역 안에 있는 위 회사의 토지 및 건물 부분에 대하여 지방세법상의 과세처분을 하였다.

위 회사는 2001년부터 청구인 광양시장과 피청구인 순천시장의 각 과세처분에 대하여 그 수령권자를 알 수 없다는 이유로 광주지방법원 순천지원에 세액을 공탁하였다.

다. 이에 청구인 광양시와 광양시장은 현대하이스코 주식회사가 전라남도로부터 분양 받은 산업단지 446,283㎡와 위 산업단지 블럭 1-1 구역의 공장(196,734㎡), 부대시설(6,325,377㎡) 중 제2별지 도면 표시 1, 2, 3, 4, 5의 각 점을 순차 연결한 선 오른쪽 부분은 청구인 광양시의 관할구역에 속함을 확인하고, 피청구인 순천시와 순천시장이 2003. 7. 1.자로 위 회사에 부과한 도시계획세, 공동시설세 등의 부과처분은 청구인들의 지방자치권(자치재정권)을 침해한 것으로 무효임을 확인하는 이 사건 권한쟁의심판을 2003. 8. 28. 헌법재판소에 청구하였다.

2. 심판의 대상

가. 전라남도 광양시, 순천시 및 여수시 소재 율촌제1지방산업단지 매립지 중 현대하이스코 주식회사가 전라남도로부터 분양받은 산업단지 446,283㎡(135,000평)와 위 산업단지 블럭 1-1 구역의 공장 연면적 231,192.92㎡, 사무실등 연면적 10,171.85㎡(이하 ‘이 사건 매립지’라 한다) 중 제2별지 도면 표시 1, 2, 3, 4, 5의 각 점을 순차 연결한 선 오른쪽 부분(이하 ‘이 사건 계쟁지역’이라 한다)이 청구인 광양시의 관할구역에 속하는지 여부

나. 피청구인들이 2003. 7. 1. 위 회사에 부과한 도시계획세, 공동시설세 등의 부과처분이 청구인들의 지방자치권(자치재정권)을 침해한 것으로 무효인지 여부

3. 결정이유의 요지

가. 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역과 자치권한

지방자치단체의 관할구역에 대해서는 지방자치법 제4조 제1항이 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전에 의하고 이를 변경하거나 지방자치단체를 폐치분합할 때에는 법률로써 정하되, 시군 및 자치구의 관할구역 경계변경은 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있고, 지방자치단체가 관할하는 구역의 범위와 관련하여, 우리 재판소는 지방자치법 제4조 제1항에 규정된 지방자치단체의 구역은 주민·자치권과 함께 자치단체의 구성요소이며, 자치권이 미치는 관할 구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로, 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한이 존재한다고 판시하였는바(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2, 판례집 16-2, 404, 428; 대법원 2002. 12. 24. 선고 2000도1048 판결), 지방자치단체의 구역은 주민·자치권과 함께 지방자치단체의 구성요소로서 자치권을 행사할 수 있는 장소적 범위를 말하며, 여기에는 공유수면도 포함된다.

나. 공유수면과 매립지에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계

현행 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 지방자치법 제4조 제1항의 개정 연혁에 비추어 보면 위 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차 거슬러 올라가게 되므로 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다고 할 수 있다.

이러한 지방자치단체의 관할구역 경계는 각 법령이 관할구역을 정하는 기준으로 삼고 있는 법률 또는 대통령령에 의하여 달리 정하여지지 않은 이상 현재까지 유지되고 있음이 원칙이므로 행정관습법 등 불문법적인 근거에 의하여 관할구역 경계의 변경이 이루어지지 않았다면, 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도 중 1948. 8. 15.에 가장 근접한 것을 기준으로 하여 종전에 의한 지방자치단체 사이의 경계를 확인하여야 할 것이다. 이 사건 기록을 살펴볼 때, 이 사건 매립지에서의 관할구역 경계는 조선총독부 임시토지조사국 훈령인 일반도측량실시규정(1914년)에 의거하여 1918년에 제작된 지형도상의 해상경계선이 그 기준이 된다.

그리고 종래 특정한 지방자치단체의 관할구역에 속하던 공유수면이 매립되는 경우에도, 법률 또는 대통령령 등에 의한 경계변경이 없는 한, 그 매립지는 당해 지방자치단체의 관할구역에 편입된다.

이 사건 매립지에서는 광양시와 순천시의 관할을 나누는 해상경계에 있어 종전의 경계를 바꿀만한 행정관행이 존재하지 않았으므로 1948. 8. 15. 당시와 가장 근접하면서도 위 1918년 지형도의 해상경계선과 가장 유사한 1969년 국가기본도상의 해상경계선이 이 사건 해역에서 양 지방자치단체간의 관할을 나누는 경계선이 된다고 할 것이다.

그런데 1973년 대통령령인 시·군·구·읍·면의관할구역변경에관한규정에 의해 1973. 7. 1.부터 이 사건 해역의 전남 광양군 골약면에 속하던 장도와 송도가 전남 여천군 율촌면으로 관할구역이 변경되었으므로 위 관할구역의 변경이 반영된 1974년 발행 국가기본도상의 해상경계선이 이 사건 매립지에서 청구인 광양시와 피청구인 순천시 사이의 관할 경계를 나누는 최종적 기준이 된다.

다. 청구인 광양시의 관할권한의 확정과 피청구인 순천시의 과세처분의 무효

따라서 이 사건 매립지 중 제1별지 도면 표시 가, 나, 다, 라, 마, 바, 사, 아, 자의 각 점을 순차 연결한 선(1974년 발행 국가기본도상의 해상경계선)의 오른쪽(동쪽) 부분은 청구인 광양시의 관할권한에 속하고, 피청구인 순천시가 2003. 7. 1. 현대하이스코 주식회사에 대하여 부과한 도시계획세, 공동시설세 등의 부과처분 중 위와 같은 청구인 광양시의 관할권한에 속하는 목적물에 대하여 이루어진 부분은 청구인 광양시의 지방자치권(자치재정권)을 침해하여 권한이 없는 자에 의하여 이루어진 과세처분으로서 그 효력이 없다.

※재판관 김경일, 재판관 주선회, 재판관 조대현의 반대의견

가. 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한은 존재하지 아니한다.

지방자치법 제4조 제1항의 지방자치단체 구역에 관한 규정은 연혁적으로 토지조사령 등 지적관계법령에 따라 지적정리가 되었거나 그것이 가능한 육지에 대한 구역설정을 상정하여 규정한 것이지 공유수면인 바다를 대상으로 한 것이 아니며, 그 동안 법령으로 바다에 대한 지방자치단체의 관할구역을 확정한 바도 없으므로 위 법 조항으로부터 곧바로 지방자치단체의 관할구역에 바다가 포함된다고 해석할 수는 없다. 더구나 지방자치단체의 관할구역을 판단하는데 있어 어떠한 법적 구속력도 가지지 못하는 지형도상에 표시된 해상경계선을 기준으로 지방자치단체간의 경계를 확정할 수는 없는 것이다.

한편, 공유수면에 대한 관할권한을 누가 가질 것인지, 관리는 어떻게 할 것인지에 대해서는 국가의 정책적 판단에 따라 다양한 방법들이 존재할 수 있는바, 법령에 의해 공유수면에 대한 관할권한이 지방자치단체에게 부여되어 있지 않은 이상 지방자치단체가 공유수면에 대해 관할권한을 가지고 있다고 보아야 할 이유는 없고, 오히려 이러한 경우에는 그 관할권한이 국가에 있다고 보아야 할 것이다.

나. 설령, 공유수면에 대하여 지방자치단체가 관할권한을 가진다고 하더라도 공유수면을 매립하여 새로 생성된 토지에 대해서는 그 관할구역을 정하는 법령이 새롭게 제정되지 않는 한, 지방자치단체의 관할권한을 인정할 수 없다.

지방자치법 제4조 제1항이 ‘지방자치단체의 구역은 종전에 의한다’고 규정한 의미는 종전에 행정구역이 확정되어 있을 때 그 확정된 구역을 변경하지 아니하고 그대로 둔다는 의미이다. 그런데 바다를 매립하여 생성된 토지는 종전에는 존재하지 아니하였던 토지가 새로이 생겨난 것으로서 이것은 동일성을 유지하면서 바다에서 토지로 그 형상이 변경된 것이 아니므로 관할구역을 정함에 있어 종전 공유수면에 존재하던 관할구역에 관한 경계기준을 그대로 적용할 수는 없는바, 새로 조성된 육지의 관할구역에 관한 아무런 법령도 마련되어 있지 않은 이상 공유수면 매립지에 지방자치단체의 관할권한을 인정할 수 없다.

다. 그렇다면 이 사건 매립지 중 주문표시 부분에 대해 그 자치권한이 청구인에게 부여되어 있다고 할 수 없으므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 관련 결정례

헌법재판소는 2004. 9. 23. 2000헌라2 당진군과 평택시간의 권한쟁의 심판사건에서 공유수면에도 지방자치단체의 자치권한이 존재함을 전제로, 아산만 해역에 건설된 항만시설용 제방 중 일정 부분의 제방에 대한 자치권한이 청구인 당진군에게 속함을 확인하는 결정을 한 바 있다.