[판례]중소기업의구조개선과재래시장활성화를위한특별조치법 제16조 제1항 등 위헌소원(합헌)(2006.07.27,2003헌바18)

 

중소기업의구조개선과재래시장활성화를위한특별조치법 제16조 제1항 등 위헌소원(합헌)(2006.07.27,2003헌바18)

헌법재판소 전원재판부(주심 이공현 재판관)는 2006년 7월 27일 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 재래시장재건축사업에 있어서 집합건물의소유및관리에관한법률에 따른 매도청구권을 부여하고 또한 그 매도청구권행사의 요건을 5분의 3으로 완화하여 인정하고 있는 중소기업의구조개선과재래시장활성화를위한특별조치법 제16조 제1항, 제5항은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

돈암시장재건축조합은 청구인이 재건축사업 시행구역 내에 토지와 점포 등을 소유하고 있음에도 재건축에 동의하지 않고 협의매수도 이루어지지 아니하자 2002. 6. 20. 청구인을 상대로 청구인 지분에 관하여 중소기업의구조개선과재래시장활성화를위한특별조치법(이하 ‘재래시장활성화 특별조치법’이라 한다) 등에 기하여 매도청구권을 행사하였음을 이유로 서울지방법원 2002가단164763호로 소유권이전등기청구소송을 제기하였다.

청구인은 위 소송계속 중 사업시행구역 토지소유자 등의 5분의 3 이상의 동의가 있는 경우에 시장재건축사업시행자는 사업에 반대하는 부동산의 소유자에 대하여 집합건물의소유및관리에관한법률(이하 ‘집합건물법’이라 한다)에 의한 매도청구권을 행사할 수 있도록 한 재래시장활성화 특별조치법 제16조 제1항, 제5항 등에 대하여 위헌제청을 신청하였는데, 같은 법원은 2003. 1. 17. 이를 기각하는 결정을 하였고, 이에 청구인은 2003. 3. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

중소기업의구조개선과재래시장활성화를위한특별조치법(2002. 1. 26. 법률 제6639호로 제정되어 2004. 10. 22. 법률 제7235호로 폐지되기 전의 것) 제16조 제1항 중 ‘시장재건축에 관한 부분’ 및 같은 법 제16조 제5항 중 ‘집합건물의소유및관리에관한법률 제48조 제4항을 준용하는 부분’(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 심판대상이다.

[재래시장활성화 특별조치법(2002. 1. 26. 법률 제6639호로 제정되어 2004. 10. 22. 법률 제7235호로 폐지되기 전의 것) 제16조 제1항] : 시장·군수·구청장은 사업시행구역의 선정을 위한 추천을 할 때에는 다른 법률의 규정에 불구하고 당해 구역의 토지면적의 5분의 3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수(1필지의 토지를 수인이 공유하는 경우 그 수인은 1인으로 본다. 이하 같다) 및 건축물소유자 총수(집합건물인 시장의 경우에는 구분소유자 각자를 1인의 소유자로 본다. 이하 같다)의 각 5분의 3 이상의 동의가 있는 경우에 한한다. 사업시행자가 시장재개발 사업시행인가를 신청하거나 시장재건축 사업계획의 승인 및 건축허가를 신청할 때에도 또한 같다.

[제16조 제5항] : 시장재개발·재건축사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 시장재개발사업에 관하여는 도시재개발법을, 시장재건축사업에 관하여는 주택건설촉진법 및 집합건물의소유및관리에관한법률을 각각 준용한다.

[집합건물법 제48조 제4항] : 제2항의 기간이 경과한 때에는 재건축의 결의에 찬성한 각 구분소유자, 재건축의 결의내용에 따른 재건축에 참가할 뜻을 회답한 각 구분소유자(그의 승계인을 포함한다) 또는 이들 전원의 합의에 의하여 구분소유권 및 대지사용권을 매수하도록 지정된 자(이하 "매수지정자"라 한다)는 제2항의 기간만료일로부터 2월이내에 재건축에 참가하지 아니하는 뜻을 회답한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 구분소유권 및 대지사용권을 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다. 재건축의 결의가 있은 후에 이 구분소유자로부터 대지사용권만을 취득한 자의 대지사용권에 대하여도 같다.

3. 결정이유의 요지

가. 이 사건 법률조항 등에 따른 매도청구권의 성질

이 사건 법률조항에 따른 매도청구권을 헌법 제23조 제1, 2항의 재산권의 제한으로 볼 것인지, 아니면 헌법 제23조 제3항의 공용수용으로 볼 것인지 문제되나, 위 매도청구권의 행사로 재건축불참자는 그 의사에 반하여 재산권이 박탈당하는 결과에 이른다는 점에서 실질적으로 헌법 제23조 제3항의 공용수용과 같은 것으로 볼 수 있고, 이 경우 헌법 제23조 제3항에 따라 보상적조치가 있어야 비로소 허용되는 범주 내에 있게 되는바, 이 사건 법률조항은 매도청구권행사에 의하여 시가에 따른 매매계약체결의 효과를 주고 있어 일응 정당한 보상요건은 갖춘 것으로 볼 수 있으므로 이러한 점에서는 특별히 위헌의 의심은 없다.

나. 청구인 주장의 의미와 위헌심사 방법

청구인은 시장재건축에 있어서 다소 완화된 요건하에서 부여되는 매도청구권 자체의 위헌성을 묻고 있으므로 이는 헌법 제23조 제3항 공용수용의 요건 중 ‘공공의 필요성’을 갖추었는지에 대한 의문이라고 볼 수 있고, 이에 대한 심사는 실질적으로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 따라 이루어져야 할 것이다.

다. 이 사건 법률조항이 헌법상 재산권을 침해하는지 여부

시장재건축불참자에 대하여 그 토지 등을 시가로 매도할 것을 청구하는 내용의 매도청구권은 시장재건축을 가능하게 하기 위한 최소한의 필요조건으로서 사업시행자가 협의에 의하여 토지를 취득하는 경우보다도 훨씬 더 원활하게 시장재건축사업이 이루어지게 하고, 시장재건축제도 자체의 필요성을 인정할 수 있는 이상 위 매도청구권의 행사범위에 사업시행지역내의 모든 토지와 건물이 포함될 수 있는 것이며, 위 매도청구권은 위와 같은 시장재건축제도의 입법목적에 봉사하는 제도로서 그 목적의 정당성을 인정할 수 있다.

그리고 재래시장의 경우에는 토지·건물주, 입점상인, 노점상 등의 이해관계인이 많고 다양하며, 어느 정도 영업이익을 누리고 있는 점포주 등은 재건축에 반대할 가능성이 있고 나아가 임차상인들의 보증금과 권리금 등의 문제도 얽혀있어 시장재건축의 결의가 쉽지 않을 것으로 충분히 예상할 수 있는 점, 일반적으로 재래시장은 그 규모가 큰 경우가 많을 뿐만 아니라 재래시장 자체만으로 독자적인 경제·상업지구를 형성하는 것이 아니라 주변지역과 밀접한 경제적·문화적 관련성을 갖고 있는 경우도 많아 좀 더 광역적인 차원에서 계획적으로 개발될 필요성이 있으며 또한 재래시장은 일반 공중의 이해관계에도 밀접하게 관련되어 있으므로 재건축사업이 갖는 공공성이 현저하게 크다고 볼 수 있는 점 등을 고려하여 볼 때 재래시장재건축은 단순히 그 시장내의 이해관계를 넘어서는 것으로서 통상의 집합건물 보다는 그 동의요건을 완화하여야 할 필요성이 충분히 인정되므로 시장재건축의 매도청구권의 행사요건으로 소유자 등의 3/5 이상의 동의를 요건으로 하는 것은 합리적인 이유가 있어 목적의 정당성이 인정되며, 위 매도청구권은 위와 같은 입법목적 달성에 매우 효과적인 수단으로서 방법의 적정성도 인정할 수 있다.

또한 시장재건축결의에 있어서는 토지면적기준 토지소유자, 토지소유자총수, 건물소유자총수의 각 5분의 3 이상의 동의를 요함으로써 각 집단의 이해관계를 고루 반영하고 있는 점, 사업시행자는 집합건물법 제48조 제1, 2항에 따른 절차를 거쳐야 매도청구권을 행사할 수 있고, 매도청구권의 행사에 의하여 체결된 것으로 보는 매매계약상의 매매대금은 시가에 의하여 결정되는 것으로 규정함으로써 적정하고 충분한 보상을 보장하고 있는 점, 매도청구인의 현실적인 대금지급이 있을 때까지는 상대방은 명도를 거절할 수 있고 후에 소유권이전등기가 이루어진 경우에야 소유권을 상실하게 되는 점, 매도청구를 받은 재건축불참자는 집합건물법 제48조 제5항에 따라 건물의 명도에 관한 기간을 허여받을 수 있고, 집합건물법 제48조 제6항에 따라 일정한 경우 매도청구권을 행사할 수 있는 점 등을 고려하여 보면, 시장재건축절차에 있어서의 매도청구권은 시장재개발절차에서의 수용제도 보다는 좀 더 완화된 소유권박탈 제도라고 볼 수 있고, 그 매도청구권 행사에 있어서도 여러 가지 제한을 가함으로써 비참가자의 이익도 충분히 보장하고 있는 것이므로 피해의 최소성 요건을 갖추었으며, 그리고 이 사건 법률규정으로써 보호되는 재래시장활성화나 그 사업추진의 원활화 등의 공익이 이 사건 법률조항으로 제한을 받게 되는 비참가자의 재산권이라는 이익을 능가한다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 갖추었다.

따라서, 이 사건 법률조항은 시장재건축사업지역 내의 재건축불참자의 재산권을 본질적인 내용까지 침해한다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.