[판례]자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령 제5조 등 위헌확인(합헌,2003헌마428)

 

자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령 제5조 등 위헌확인

(합헌)(2007.02.22,2003헌마428)

헌법재판소 전원재판부(주심 이공현 재판관)는 2007년 2월 22일 관여재판관 8 : 1의 의견으로 식품접객업소에서 배달 등의 경우에 합성수지재질의 도시락용기의 사용을 금지하는 내용의 자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령(2002. 12. 18. 대통령령 제17808호로 개정된 것) 제5조 별표 1의 1호 “용기”(종이, 금속박, 합성수지재질 등으로 제조된 것을 말한다.) 중 “합성수지재질” 부분 등은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

가. 2003헌마428 사건

이 사건 청구인들 대부분은 합성수지 용기를 사용한 도시락의 조리·판매를 하는 자들로서 자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령 제8조 제1항 제2호에 규정한 식품접객업에 해당하는 사업자들이고, 일부 청구인들은 ‘합성수지 도시락 용기’를 직접 제조하여 도시락의 조리·판매를 하는 자들에게 판매하는 사업자들인바, 위 청구인들은 이 사건 심판대상 법령조항들이 청구인들의 영업의 자유, 평등권을 침해하고 신뢰보호의 원칙에도 위반된다고 주장하며 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2003헌마600 사건

이 사건 청구인들은 합성수지 용기를 사용한 도시락의 조리·판매를 하는 자들로서 자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령 제8조 제1항 제2호에 규정한 식품접객업에 해당하는 사업자들인바, 이 사건 심판대상 규정들로 인하여 또는 심판대상 규정들 중 자원의절약과재활용촉진에관한법률시행규칙 제4조 별표 2 비고 1의 나 중 해당 부분을 삭제하라는 규제개혁위원회의 권고에 따르지 아니한 환경부장관의 공권력의 불행사로 인하여 2003. 7. 1.부터 합성수지 재질의 1회용 도시락용기를 사용할 수 없게 되어 헌법상 영업의 자유 및 평등권을 침해받았다고 주장하며 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

가. 자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령(2002. 12. 18. 대통령령 제17808호로 개정된 것) 제5조 별표 1의 1호 “용기”(종이, 금속박, 합성수지재질 등으로 제조된 것을 말한다.) 중 “합성수지재질” 부분

나. 위 시행령 제8조 제1항 제2호 식품위생법 제21조 제1항 제3호의 규정에 의한 “식품접객업”부분

다. 위 법 시행규칙(2002. 12. 30. 환경부령 제135호로 개정된 것) 제4조 별표 2의 1호 식품접객업, 집단급식소 적용대상 1회용품의 1회용 용기(종이용기·합성수지용기·금속박용기 등) 중 “합성수지용기” 부분 및 별표 2 비고 1의 나 중 “다만, 도시락에 사용되는 1회용 용기의 경우 2003년 7월 1일 이후에는 합성수지재질외의 재질로 되거나 환경부장관이 산업자원부장관과 협의하여 고시하는 규격기준에 적합한 분해성 합성수지재질로 된 것이어야 한다.”는 부분

3. 결정이유의 요지

가. 합성수지재질의 도시락용기 생산업자들의 자기관련성

이 사건 심판대상 규정들은 식품접객업소에서의 2003. 7. 1.부터 합성수지 도시락용기의 사용을 금지하는 것으로서 그 직접적인 수범자는 식품접객업주이므로 청구인들 중 합성수지 도시락용기의 생산업자들은 원칙적으로 제3자에 불과하며, 또한 합성수지 도시락용기의 사용제한으로 인하여 입게 되는 영업매출의 감소 위험은 직접적, 법률적인 이해관계로 보기는 어렵고 간접적, 사실적 혹은 경제적인 이해관계라고 볼 것이므로 자기관련성을 인정하기 어렵다.

나. 규제개혁위원회의 권고결정에 대하여 환경부장관이 이에 따라야 할 헌법상의 작위의무를 지는지

행정규제기본법 제14조는 기본적으로 행정기관의 장이 규제개혁위원회의 권고를 존중하여 자발적으로 그 내용에 부응하는 조치를 할 것을 독려하는 내용이라고 보이고 행정규제위원회의 권고결정이 그 상대방인 환경부장관에 대하여 어떠한 법적구속력이나 강제력을 갖는다고 보기는 어렵다.

또한 위 법상으로 상대방 행정기관이 규제개혁위원회의 ‘권고’대로 이행할 것을 강제하기 위한 어떠한 절차규정도 두고 있지 아니하고, 규제개혁위원회의 권고결정이 내려졌다 하여 이를 근거로 이해관계인인 국민이 직접 상대방 행정기관에게 그 권고내용대로 조치할 것을 청구할 권한이 발생하는 것도 아니므로 환경부장관이 위 규제개혁위원회의 삭제 권고대로 이행하지 아니하였더라도 그것이 위 청구인들의 기본권을 침해하는 공권력의 불행사에 해당한다고 할 수 없다.

다. 직업수행의 자유의 침해 여부

청구인들과 같이 도시락을 판매하면서 1995년 경부터 규제를 받아온 경쟁업종인 식품제조·가공업과 즉석판매제조·가공업에서는 이미 합성수지용기 대신 대체용기를 사용하여 왔던 것으로 보이고, 최근에는 다른 업종(호텔, 백화점, 철도 등)에서도 천연대체재질의 도시락용기가 사용되어 오고 있어 대체용기의 기능성과 효용성은 일반적으로 인정되며, 이미 개발된 천연소재 대체용기들은 합성수지 도시락용기와 달리 썩고 분해된다는 점에서는 좀 더 환경친화적이라고 볼 수 있는 점이 있다.

또한 합성수지 도시락용기 규제와 관련하여 입법자(혹은 이를 집행하는 행정부)는 청구인들의 주장대로 합성수지 재질로 된 포장용기의 수거를 철저히 하고 이를 토대로 재활용에 중점을 두는 정책을 취하거나, 부담금부과제도나 생산자책임재활용제도(EPR)를 취하거나, 이 사건 심판대상 규정과 같이 1회용품으로서 사용금지 정책을 취할 수도 있다고 할 것인데,

합성수지 도시락용기 규제와 관련하여 이러한 제도 사이의 명확한 우열을 가리기는 어렵고 이는 기본적으로 합성수지의 물질적 특성과 환경에의 영향을 전제로, 사회적 비용(예컨대, 수거비용, 매립비용, 소각비용 등) 등을 고려한 환경공익, 수거율 등 쓰레기(폐기물) 처리체계 및 실태, 소비자의 부담, 관련 사업자의 이해관계, 산업발전, 경제성장 등을 형량하여 선택하여야 하는 정책 판단의 문제이며,

1회용품 사용금지 정책은 위의 정책수단 중에서 그 사용이 전면 금지된다는 점에서 일단 사용하고 후에 회수나 재활용을 고려하는 다른 정책보다도 청구인들에게는 더 큰 피해를 주는 것이기는 하나 반면 이는 1회용품 폐기물 발생량 자체를 줄어들게 함으로써 사전예방의 원칙에 가장 충실한 정책수단인 것으로 보이는 점도 인정할 수 있다.

그리고 청구인들에게 피해가 있다고 하더라도 위 시행규칙의 시행시기를 2003. 7. 1.부터로 정하여 사실상 유예기간을 둠으로써 이전에 사업을 영위하고 있던 청구인들과 같은 사업자들의 이해관계를 배려한 점이 있다.

따라서 이러한 사정을 모두 고려하면, 결국 청구인들이 주장하는 정책수단만이 우월하여 반드시 이를 취해야 할 긴급한 필요성이나 당위성이 있다고 볼 수는 없고 다른 합리적인 대체수단이 마련된 상태에서의 이 사건 심판대상 규정에 의한 사용금지 수단도 그 필요성이나 효용성을 충분히 인정할 수 있으므로 결국 피해의 최소성 원칙에 반하지 않는다고 볼 것이며, 그 외 목적의 정당성, 수단의 적절성, 법익의 균형성도 모두 인정할 수 있다.

라. 평등권침해 여부

1회용품은 재사용이 불가능한 것이므로 그 폐기물의 발생을 원천적으로 줄이기 위하여 가급적 1회용품이 아닌 다회용품을 사용하거나 또는 보다 재활용이 용이하거나 처리가 쉬운 친환경재질로 대체하는 것이 바람직한 반면, 포장재는 폐기물의 발생을 전제로 폐기물의 발생을 가급적 줄이거나 기타 발생폐기물에 대한 재활용률을 높이는 방법을 강구함이 바람직한 점,

1회용품은 생활·소비용품으로서 우리나라 쓰레기 수거 및 처리체계에 비추어 이를 수거하여 재활용하기가 매우 어려우므로 생산자 보다는 이를 사용하는 특정의 사업자(음식점, 목욕탕, 백화점 등)에게 사용규제의무를 부과하는 것이 효과적인 반면, 포장재는 제품의 생산자나 수입자에게 감량이나 재활용의무를 부과하는 것이 보다 효율적인 점, 그리고 도시락용기는 단기 유통을 전제로 하는 것이며 대체용기도 개발되어 있고 용기 교체시 특별한 시설변경 등이 요구되지 않아 사용금지로 인한 업주의 피해가 상대적으로 크지 않음에 비하여, 컵라면용기와 햇반 등은 장기유통을 전제로 제조시 변질 방지를 위하여 포장공정(멸균, 밀봉, 진공포장)을 거쳐 생산되며, 이러한 산업에서 용기교체의 경우에 기계설비의 전면교체 등이 필요하여 비용부담이 크고 대체용기도 개발되어 있지 않아 사용금지의 대상으로 삼기에는 부적절하고 일정한 정도의 사용은 필요한 점 등을 고려하면,

1회용품과 포장재 등을 서로 차별 취급함에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이고, 또한 합성수지 컵과 합성수지 접시는 그 크기나 부피가 합성수지 도시락 용기에 비하여 매우 작고 배달 등의 경우에 사용될 가능성이 훨씬 낮은 점 등을 고려할 때 그와 같은 차별취급에 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.

마. 신뢰보호의 원칙의 위반 여부

시행규칙 개정 이전에 사업자등록을 하고 영업을 시작한 청구인들은 일응 구 시행규칙에 의하여 배달 등의 경우에 합성수지 도시락 용기를 사용할 수 있는 것으로 신뢰하였다고 할 수 있으나, 이 사건 심판대상 규정들의 입법연혁과 관련 법령의 내용을 살펴보면,

1995년부터 도시락제조업자의 합성수지 도시락용기의 사용이 금지된 이래 합성수지 도시락용기의 사용제한이 확대되어 왔던 점을 알 수 있고, 또한 청구인들 대부분은 식품접객업 이외의 경쟁 도시락 업종에서는 이미 합성수지 도시락용기의 사용이 금지되어 있다는 사정을 충분히 알았을 것으로 보이는 점 등을 고려하면,

위 청구인들은 배달 등의 경우에 예외를 인정한 종전의 시행규칙 조항이 향후 개정될 것이라고 충분히 예상할 수 있었다고 할 것이어서 위 청구인들의 신뢰는 존재하지 않거나 존재한다고 하더라도 매우 미약하여 헌법적 보호의 대상이 될만한 현저한 신뢰라고 보기 어렵고 그 신뢰보호의 필요성도 인정하기 어렵다고 할 것이다.

한편, 합성수지 폐기물이나 1회용품의 발생량을 줄이는 것은 지속적으로 추구할 필요가 있는 국가의 정책이고, 그 맥락에서 합성수지 도시락 용기의 사용금지는 우선적으로 합성수지 폐기물량을 원천적으로 감소하게 하는 직접적인 효과가 있고 그 결과 합성수지의 매립·소각에 따른 환경 문제도 줄게 하는 환경개선과 국민건강 증진 효과를 가져올 수 있어 그 공익적 가치가 매우 크다.

그리고 이 사건 심판대상 조항은 청구인들에게 합성수지 도시락 용기의 사용을 금지하는 것일 뿐 대체용기의 사용에 의한 도시락 영업이 가능하도록 하였고, 시행규칙의 개정 후 시행일까지 6개월의 적응기간을 둠으로써 식품접객업으로 도시락 영업을 하는 자들의 피해를 최소화하고 그 신뢰를 보호하는 방법도 취하고 있다.

따라서 청구인들이 주장하는 것과 같은 신뢰 내지 신뢰이익이 존재한다고 하더라도 앞에서 본 바와 같은 이유로 구 시행규칙의 존속에 대한 신뢰의 보호가치는 크다고 할 수 없고, 이러한 신뢰이익의 침해를 위 공익과 비교·형량하여 보더라도 위 공익이 더욱 중요하다고 할 것이고 그 신뢰를 보호할 수단도 갖추고 있는 이상 이 사건 심판대상 조항은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다.

※재판관 조대현의 반대의견

도시락 용기의 선택은 직업수행의 자유에 포함된다. 도시락 용기는 소비되는게 아니라 폐기물로 남기 때문에 공해방지를 위해 사용을 규제하는 것은 필요하며 그 규제 수단으로는 사용을 금지하는 방법이나 대상 물품을 회수하여 폐기하는 방법 또는 사용에 대한 부담금을 부과하는 방법 등이 있을 수 있다.

이 사건 규정들은 식품접객업주가 배달 등의 경우에 합성수지 도시락용기의 사용을 금지하고 있는바, 이미 개발된 대체용기들이 합성수지 용기만큼 보존과 보온의 기능을 갖추고 있는지 의심스러우며, 더구나 합성수지 용기 중 햇반이나 컵라면 용기의 사용은 허용하면서도 도시락 용기의 사용을 금지하고 있는 것은 합리적이라고 보기 어렵다.

결국 이 사건 규정들이 합성수지 도시락 용기의 사용을 금지하고 다른 대체용기의 사용을 강제하는 것은 목적달성에 필요한 최소한의 방법을 선택하여야 하는 최소침해성의 원칙에 반한다고 할 것이다.