[판례]사회복지사업법 제53조 제1호 등 위헌소원(합헌)(2006.07.27,2005헌바66)

 

사회복지사업법 제53조 제1호 등 위헌소원(합헌)(2006.07.27,2005헌바66)

헌법재판소 전원재판부(주심 周善會 재판관)는 2006년 7월 27일(목) 사회복지사업법 제23조 제2항, 제23조 제3항 제1호 중 ‘용도변경’ 부분 및 같은 법 제53조 제1호 중 ‘같은 법 제23조 제3항 제1호의 용도변경’과 관련된 부분은 죄형법정주의에 의한 명확성의 원칙과 포괄위임금지의 원칙에 위배되지 아니하고, 그 법정형이 과잉하여 형벌체계상의 균형성을 상실하지 않는다는 이유로 합헌 결정을 선고하였다. 다만 재판관 송인준, 재판관 주선회는 반대 의견을 표명하였다.

1. 사건의 개요

사회복지법인 중생원의 대표이사인 청구인은 위 법인의 기본재산이던 대구 수성구 소재 토지가 하천구역으로 편입됨에 따라 지급된 보상금을 감독관청의 허가 없이 양도소득세 등의 납부 용도로 지출한 행위로 인하여 기소되어 유죄판결을 받자, 사회복지사업법 제23조 제2항 등이 죄형법정주의의 명확성 원칙 등에 위반된다고 주장하면서 위헌법률제청신청을 하였고, 위 신청이 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 사회복지사업법(이하 ‘이 사건 법률’ 또는 ‘법’이라 한다) 제23조 제2항과 법 제23조 제3항 제1호 중 ‘용도변경’ 부분 및 법 제53조 제1호 중 ‘법 제23조 제3항 제1호의 용도변경’과 관련된 부분이고 그 내용은 다음과 같다.

사회복지사업법

제53조(벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1,500만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제23조 제3항의 규정에 위반한 자

제23조(재산 등) ① 법인은 사회복지사업의 운영에 필요한 재산을 소유하여야 한다.

② 법인의 재산은 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분하며, 기본재산은 그 목록과 가액을 정관에 기재하여야 한다.

③ 법인은 기본재산에 관하여 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 보건복지부장관의 허가를 받아야 한다. 다만, 보건복지부령으로 정하는 사항에 대하여는 그러하지 아니하다.

1. 매도·증여·교환·임대·담보제공 또는 용도변경하고자 할 때

3. 결정 이유의 요지

가. 법 제23조 제2항의 위헌 여부

(1) 우리 재판소는 이미 2005. 2. 3. 2004헌바10 사건에서 이 사건 법률 제23조 제2항에서 규정한 ‘기본재산과 보통재산’이 기본권제한 입법에서 요구되는 명확성의 원칙에 위반되지 않고, 그 구분을 ‘보건복지부령’에 위임한 것이 포괄위임금지의 원칙에 반하지 않는다고 판시한 바 있다.

이러한 선례는 이 사건에서도 여전히 타당하다고 할 것이지만, 이 사건에서는 위 법률조항이 특히 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙과 처벌법규에 있어서의 위임의 한계를 일탈하였는지 여부를 추가로 검토할 필요가 있다.

(2) 범죄와 그에 대한 형벌은 죄형법정주의의 원칙상 형식적 의미의 법률로서 정하여야 하지만, 현대국가의 사회적 기능 증대와 사회현상의 복잡화에 따라 처벌법규에 있어서도 하위법령에 위임하는 것을 용인할 수밖에 없는 경우가 있다. 그러나 법률에 의한 처벌법규의 위임은 죄형법정주의와 기본권 보장 우위사상에 비추어 바람직하지 못한 일이므로 처벌법규의 위임에 있어서 모법상의 범죄구성요건과 형벌의 범위는 더욱 예측가능하여야 할 것이다.

다만 각 법률의 목적, 내용에 따라 위임입법이 허용될 수밖에 없는 합리적인 이유가 있고, 하위법령에서 규정될 범죄의 구성요건이 당해 위임법률조문 하나만으로는 다소 어렵더라도 다른 법률조항과 법률의 입법취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이고, 결국 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙에도 위배되지 아니하는 것으로 판단되어야 할 것이다.

(3) 먼저 사회복지법인의 기본재산의 범위는 경제사정의 변화, 사회복지법인의 성격과 사업의 내용 등에 의하여 변동될 가능성이 있고, 법률로 이를 일일이 규정할 경우 그러한 변화에 적의 대처할 수 없게 될 우려가 있을 수 있으므로, 기본재산의 구체적 내용에 대해서 하위법령에서 정하게 할 필요성은 일응 인정된다고 할 것이다.

그리고 처분이 제한되는 사회복지법인의 기본재산은 우리 재판소가 종전 선례에서 판시한 바와 같이, 그 사전적 의미 및 통상적 사용법이나 사회복지사업법의 관련조항들을 종합하여 보면, 사회복지법인이 정관에 정한 목적사업을 수행하는 데 꼭 필요한 재산이라고 해석될 수밖에 없으므로, 위 법률조항이 집행당국에 의한 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고는 할 수 없다.

또한 위 법률조항에서 보건복지부령에 위임하고자 하는 내용이 사회복지법인의 기본재산과 보통재산이 구체적으로 무엇을 의미하고 어떻게 구분될 것인지, 사회복지법인의 존립과 운영에 필요하여 반드시 갖추어야 할 기본재산의 규모는 어느 정도인지 등이라는 것은 누구라도 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다.

더욱이 이 사건 법률조항의 주된 수범자(受範者)는 사회복지법인의 설립자, 대표자 및 임원들이라 할 것인데, 이들은 법인 설립 또는 임원 취임시에 정관에 기재된 기본재산의 내용을 쉽게 확인할 수 있고, 위임입법으로 규정될 기본재산의 내용이 어떠한 것이라는 것을 충분히 예측할 수 있는 지위에 있는 사람들이다.

(4) 따라서 이 사건 법률 제23조 제2항은 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙에 위배되지 아니하고 처벌법규의 위임의 한계를 일탈하지 아니하여 포괄위임금지의 원칙에도 위배되지 아니한다고 판단된다.

나. 법 제23조 제3항 제1호 중 ‘용도변경’ 부분의 위헌 여부

(1) 앞서 본 바와 같이 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며, 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 명확하여야 함을 의미하지만, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로 하여금 그 적용대상자가 누구이며 구체적으로 어떠한 행위가 금지되고 있는지 충분히 알 수 있도록 규정되어 있다면 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배되지 않는다고 보아야 한다.

(2) 이 사건 법률은 사회복지법인의 특수성을 고려하여 그 재산의 원활한 관리 및 유지 보호와 재정의 적정을 기함으로써 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으로 하여금 그 본래의 목적사업에 충실하게 하려는데 목적이 있고, ‘용도변경’의 사전적 의미는 ‘쓸 데를 다르게 바꾸는 것’이며, 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호에서는 용도변경 이외에 허가를 받아야 하는 행위로 매도·증여·교환·임대·담보제공을 함께 규정하고 있다.

이와 같은 이 사건 법률의 입법목적과 용도변경의 사전적 의미 및 다른 행위와의 관계, 그리고 이 사건 법률조항의 주된 수범자가 사회복지법인의 대표자 및 임원들인 점 등을 종합하여 보면, 처분의 제한 대상으로서 ‘용도변경’은 ‘매도·증여·교환·임대·담보제공이 아닌 방법으로 사회복지법인의 기본재산을 처분하는 행위, 즉 기본재산의 현상에 변동을 일으키는 행위 중 위와 같은 입법목적을 침해할 우려가 있는 행위’라고 충분히 해석이 가능하다고 할 것이므로, 위 ‘용도변경’ 부분 역시 죄형법정주의에서 파생된 명확성의 원칙에 위배된다고는 보이지 아니한다.

다. 법 제53조 제1호의 위헌 여부

(1) 특정의 인간행위에 대하여 그것이 불법이며 범죄라 하여 국가가 형벌권을 행사하여 이를 규제할 것인지, 아닌지의 문제(이 사건에 있어서 사회복지법인의 기본재산을 보건복지부장관의 허가 없이 처분하는 행위에 대하여 형사처벌을 할 것인지, 행정적 제재에 그칠 것인지의 문제)는 그 사회의 시대적인 상황, 사회구성원들의 의식 등에 의하여 결정될 수밖에 없으므로 기본적으로 입법권자가 정책적으로 판단할 문제에 속한다.

국가는 국가가 부담하여야 하는 사회보장, 사회복지증진의무를 분담하고 있는 사회복지법인에게 보조금을 지급하거나 세제상의 혜택 등을 부여함으로써 이를 지원하고 있다. 그런데 사회복지법인에 대한 이와 같은 혜택이 주어지는 것을 이용하여 사회복지법인의 설립자나 운영자가 이것을 사적인 목적에 유용함으로써 사회복지법인을 통한 각종 탈법행위가 이루어질 가능성이 있고, 방만하고 자의적인 경영을 한 결과 공익의 중요한 역할을 분담하는 사회복지법인의 존속을 위협함으로써 오히려 사회에 폐해를 끼치는 결과를 초래할 수 있다. 그리고 이러한 피해는 궁극적으로 국민이 감수하지 않을 수 없다.

따라서 입법자가 사회복지법인의 기본재산의 처분에 관하여 주무관청의 허가를 얻도록 하고, 이에 위반하는 행위에 대하여 행정적 제재 이외에 형벌을 부과하도록 한 것은 입법재량 범위 내의 입법권 행사라고 할 것이다.

(3) 또한 법정형의 종류와 범위의 선택의 문제는 그 범죄의 죄질과 보호법익에 대한 고려와 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야이다.

그런데 위 법률조항에서는 법정형의 종류를 징역형과 벌금형으로 규정하여 죄질에 따라 벌금형을 선택할 수 있도록 하고 있을 뿐만 아니라 징역형의 상한도 5년 이하로써 그리 높지 않다. 또한 이 사건 법률과 입법목적과 보호법익이 유사한 사립학교법이나 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률에서 정한 법정형과 비교하더라도 징역형의 상한이 다소 높기는 하지만 벌금형은 중하지 않다. 따라서 위 법률조항의 법정형이 형벌체계상의 균형을 잃은 것이라거나 책임과 형벌간의 비례원칙에 반하는 과잉입법이라고는 할 수 없다.

※재판관 송인준, 재판관 주선회의 반대의견

가. 죄형법정주의와 위임입법의 한계

‘법률 없으면 범죄도 없고 형벌도 없다’는 말로 표현되는 죄형법정주의는 범죄의 구성요건과 그에 대한 형벌의 내용은 국민의 대표로 구성된 입법부가 ‘형식적 의미의 법률’로 정하도록 함으로써 국가형벌권의 자의적인 행사로부터 국민의 자유와 권리를 보장하려는 법치국가 형법의 기본원칙이다.

현대국가가 복리국가를 지향하게 되면서 나타나는 사회, 경제, 과학기술 등 행정현상의 급격한 변화에 적응하기 위하여 탄력적인 입법의 필요성이 증대되고 있고, 이에 따라 처벌법규에 있어서도 그 구성요건의 일부를 하위법령에 위임하는 경우를 용인해야 하는 경우가 있으나, 처벌법규의 위임은 국민의 기본권 보장을 위한 근본적인 원칙의 하나인 죄형법정주의의 중대한 예외가 되는 것이므로, 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에만 제한적으로 허용되어야 하고, 이러한 위임의 필요성이 인정되지 아니하는 경우에는 예측가능성 여부와는 무관하게 죄형법정주의에 위배된다고 보아야 한다.

나. 이러한 관점에서 처벌법규의 구성요건 중 일부인 ‘기본재산’을 법률이 아닌 보건복지부령에 위임하고 있는 이 사건 법률조항이 그 위임에 긴급한 필요가 있거나 부득이한 사정이 있는 지에 관하여 살펴본다.

‘기본재산’이란 사회복지법인이 정관에 정한 목적사업을 수행하는 데 꼭 필요한 재산이라고 해석되는데 이러한 기본재산의 범위 내지 내용이 전문 기술적 영역에 속하거나, 시대상황의 변화에 따라 수시로 변동을 요하는 성격을 갖고 있는 것이라고는 보이지 않는다.

이는 실제로 사회복지법인의 기본재산을 형식면에서 ‘부동산, 정관에서 기본재산으로 정한 재산, 이사회의 결의에 의하여 기본재산으로 편입된 재산’이라고 구분한 이 사건 법률의 시행규칙 제12조 제1항이 1984. 8. 16. 보건사회부령 제751호로 전문개정시 신설되었고, 사회복지법인의 기본재산을 내용면에서 ‘목적사업용 기본재산과 수익용 기본재산’으로 구분한 같은 시행규칙 제12조 제2항이 1986. 6. 25. 보건사회부령 제789호로 일부개정시 신설되었는데, 위 각 조항은 신설된 이후 현재에 이르기까지 조문의 위치 및 일부 사소한 부분의 표현만이 수차례 변경되었을 뿐 그 내용에 있어서 동일성을 유지하여 왔다는 점에서도 방증된다.

또한 위 시행규칙에서 정하고 있는 기본재산의 규정 내용에 비추어 보더라도 그 범위가 지나치게 넓고 다양하여 입법기술상 미리 법률로써 규정할 수 없는 부득이한 사정이 있다고도 보이지 않는다.

다. 따라서 이 사건 법률조항에서 처벌법규의 위임을 허용하는 요건인 특히 긴급한 필요나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 없이 그 구성요건의 일부인 ‘기본재산’을 보건복지부령에 위임하고 있는 것은 예측가능성이 확보되었는지 여부와는 관련 없이 죄형법정주의에 위배된다고 할 것이고, 이 사건 법률조항의 개별 조항이 결합하여 전체로서 처벌법규를 이루고 있는 이상 다수 의견이 판단한 다른 부분의 위헌 여부에 대하여는 나아가 살필 필요 없이 이 사건 법률조항 전부가 헌법에 위반된다고 할 것이다.