[헌재]축산물의소비촉진등에관한법률 제11조 제1항 전단 등 위헌소원 (제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호)(한정위헌)(2008.10.30,2006헌바1)

 

[헌재]축산물의소비촉진등에관한법률 제11조 제1항 전단 등 위헌소원 (제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호)(한정위헌)(2008.10.30,2006헌바1)

헌법재판소 전원재판부는 2008년 10월 30일 재판관 7(한정위헌의견 6, 단순위헌의견 1) : 2(합헌)의 의견으로 축산물의 소비 촉진 등에 관한 법률 제11조 제1항 전단, 제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호가 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있는지와 관련하여, 위 규정들을 도축업자에게 거출금 징수의무가 있는 것으로 해석하는 것은 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다.

 

이에 대하여 위 규정들은 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있을 뿐만 아니라 도축업자의 직업수행의 자유를 침해하지도 않는다는 재판관 2인(재판관 이공현, 재판관 이동흡)의 합헌의견과 위 규정들이 축산업자들의 일방적인 의사로서 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과한 것은 도축업자의 직업수행의 자유를 침해하는 것이라는 재판관 1인(재판관 민형기)의 단순위헌의견이 있다.

1. 사건의 개요

청구인들은 도축업자로서 ‘축산물의 소비촉진 등에 관한 법률’에서 정한 축산자조활동자금의 수납을 위탁받은 수납기관인바, 도축을 하고도 축산자조활동자금(거출금)을 수납하여 축산단체에 납부하지 아니하였다는 이유로 경기도지사로부터, 청구인 OO농축산주식회사는 2004. 10. 12. 500만원을 비롯하여 5차례에 걸쳐 합계 금 4,200만원의 과태료 처분을, 같은 주식회사 북OO은 2004. 11. 23. 500만원을 비롯하여 3차례에 걸쳐 합계 금 2,200만원의 과태료 처분을 받았다.

청구인들은 2005. 1. 12. 위 과태료 부과처분에 대하여 ‘축산물의 소비촉진 등에 관한 법률’ 제22조 제4항에 따라 이의를 제기하였고(의정부지방법원 2005과99), 과태료 재판 계속 중 ‘축산물의 소비촉진 등에 관한 법률’ 제11조 제1항 전단 등에 대하여 위헌제청신청을 하였다.

의정부지방법원은 2005. 12. 12. 위 청구인들에 대해 각 과태료 1,000만원과 700만원을 각 선고하였고, 위 위헌법률제청신청에 대해서는 이를 기각하였다. 이에 청구인들은 2006. 1. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 ‘축산물의 소비 촉진 등에 관한 법률’(2002. 5. 13. 법률 제6698호로 제정되고, 2006. 12. 28. 법률 제8107호 ‘축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률’로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 법’이라 한다) 제11조 제1항 전단, 제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호 규정(이하 모두를 합하여 ‘이 사건 규정들’이라 한다)의 위헌여부이며, 그 내용은 다음과 같다.

축산물의 소비 촉진 등에 관한 법률 제11조(거출금징수의 위탁) ① 축산업자는 제6조 제2항의 규정에 의한 거출금의 납부에 대한 수납을 축산물가공처리법 제2조 제10호의 규정에 의한 작업장을 대표하는 자(이하 ������수납기관������이라 한다)에게 위탁할 수 있다. (후단 생략)

③ 수납기관은 영업정지 그밖에 농림부령이 정하는 정당한 사유 없이 제1항의 규정에 의한 축산업자의 거출금 수납의뢰를 거부하거나 거출금 수납업무를 중단할 수 없다.

⑤ 수납기관은 수납한 거출금을 농림부령이 정하는 바에 따라 축산물별로 축산단체에 지급하여야 한다.

제22조(과태료) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 1천만원 이하의 과태료에 처한다.

4. 제11조 제3항의 규정을 위반하여 정당한 사유 없이 거출금의 납부업무 수탁을 거부하거나 중단한 자

3. 결정이유의 요지

이 사건의 쟁점은 이 사건 규정들이 과연 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있는지 여부이다. 따라서 규정들의 의미를 살펴본다.

구 법 제6조 제1항에서는 거출금은 축산업자가 축산단체에 자발적으로 납부하는 자금으로 조성한다고 규정하여 임의거출금제도를 명시하고 있고, 제2항은 일정한 요건하에 도축업자와 같은 수납기관을 통하여 거출금을 수납할 수 있도록 하는 의무거출금제도를 명시하고 있다. 그런데 위 제6조 제2항은 의무거출금을 축산업자가 직접 축산단체에 납부하지 않고 수납기관(도축업자)을 통하여 납부하는 방식을 선택할 수 있도록 한 것이고, 거출금 징수의무를 도축업자에게 지우고 있지는 않다.

 

또한 구 법 제11조 제1항에 의하면, 축산업자가 도축업자를 거출금 수납기관으로 위탁하는 결의를 하여 수납기관으로 지정하면, 도축업자는 제11조 제3항에 의해 거출금 수납의뢰를 받아들여야 하고, 또한 수납업무를 중단할 수 없게 된다. 그러나 이 규정 또한 도축업자가 수납의뢰를 받아들일 의무를 규정한 것에 불과하고, 축산업자로부터 적극적으로 거출금을 징수하여야 할 의무를 부과한 것은 아니다.

한편, 구 법 제6조 제4항은, 거출금 수납의 편의를 위해 수납기관인 도축업자에게 도축을 거절할 권한을 주고 있는데, 거출금을 납부하지 않는 경우에 도축을 거절할 수 있다는 것이 곧 도축업자에게 거출금 징수의무가 부과되어 있다는 징표가 되지는 않는다. 도축업자의 도축 거절제도는 거출금의 자발적 납부와 징수 편의를 위하여 둔 제도에 불과하다.

나아가 구 법 제22조 제1항 제4호는, 제11조 제3항의 규정을 위반하여 정당한 사유 없이 거출금의 납부업무 수탁을 거부하거나 중단한 자에게 1천만원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 하고 있다. 그런데 이 규정은 거출금 납부업무의 수탁을 거절하거나 중단한데 대한 제재규정으로서 그러한 경우에 과태료를 부과할 수 있다는 것이며, 도축을 하였음에도 불구하고 거출금을 납부하지 않은 축산업자 등에게 도축업자가 이를 징수하지 않았다는 것을 이유로 징수의무 불이행에 대한 책임을 물어 이를 제재하기 위한 규정은 아니다. 그러므로 이 규정 역시 도축업자에게 거출금 징수 의무를 부과한 것이라고 볼 수 없다.

이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 규정들은 도축업자에게 거출금을 강제로 징수할 의무를 부과하고 있지 않으므로 축산업자 등이 납부하지 않은 거출금에 대해서는 도축업자도 이를 축산단체에 납부할 의무를 부담하지 않으며, 이러한 경우에는 구 법 제22조에 따른 과태료 부과처분도 있어서는 아니된다.

그런데 이 사건과 관련하여 경기도지사는 이 사건 규정들이 거출금 강제의무를 부과하고 있는 것으로 보고, 청구인들에게 과태료 부과처분을 하였으며, 이 사건 당해 법원도 거출금 강제징수의무가 도축업자에게 부과하고 있다는 전제 하에 청구인들이 제기한 과태료 부과처분 취소소송에 대한 재판을 하였다. 그렇다면 이 사건 규정들을 거출금 강제징수의무를 부과하고 있는 것으로 해석하는 것은 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는 것으로 헌법에 위반된다 할 것이다.

4. 재판관 이공현, 재판관 이동흡의 합헌의견

 

전통적으로 우리나라는 농업이나 축산업과 같은 1차 산업의 경우 그 규모가 대부분 영세하여 산업종사자들이나 소비자의 권익을 보호하기 위한 활동이 이루어질 수 없었고, 이에 축산물의 소비 홍보, 축산업자 및 소비자에 대한 교육 및 정보제공 등의 재원을 마련하기 위해 의무자조금의 일종인 이 사건 거출금 제도를 실시하기에 이른 것이다.

한편 이 사건 거출금은 그 징수액이 소액으로서 누구에게나 공평하게 부과되어야 하는바, 이러한 목적을 달성하기 위해 입법 당시 도축업자들의 단체인 ‘사단법인 한국축산물위생처리협회’의 동의를 얻어 도축업자에게 징수의무를 부과하게 된 것이다. 그렇다면 도축업자는 의뢰받은 가축에 대한 도축을 하는 이상, 축산업자의 거출금 납부 거절 여부와 관계없이 도축 도수에 따른 거출금을 징수하여 축산단체에 납부하여야 할 것이다. 축산업자의 납부거절을 이유로 거출금징수의무를 면제시킨다면 의무자조금으로서의 거출금제도는 그 의미가 몰각될 것이기 때문이다. 결국 이 사건 규정들은 도축업자에게 징수의무를 부과하고 있다고 할 것이다.

한편, 이 사건 거출금은 축산물의 안전성을 제고하고 소비를 촉진함으로써 축산업자의 권익을 보호하고 소비자에게 축산물에 대한 정보를 제공하기 위한 재원을 확보하기 위해 부과되는 것으로, 도축장은 일반적으로 축산물의 유통과정에서 첫 번째 등장하는 단계이고, 유통을 목적으로 하는 가축의 도축은 모두 도축장을 거치도록 하고 있다는 점에서 빠짐없이 거출금을 징수하기 위해서는 공식적인 최초의 유통 과정인 이 과정에서 거출금을 징수하도록 하는 것이 효과적일 것이다.

그리고 도축장에서는 도축세라든가, 등급판정수수료 등과 같이 도축으로 발생하는 여러 가지 공과금을 징수하고 있는데, 도축업자가 위와 같이 기존에 수령하여야 할 도축세 등에 더하여 도축수량에 따라 일정한 비율로 계산된 거출금을 수납하는 데는 별다른 노력이 필요하지 않으며, 축산업자 등이 거출금의 납부를 거절하는 경우 수납기관은 도축 등을 거절함으로써 축산업자로 하여금 거출금의 납부를 간접적으로 강제할 수도 있다. 그리고 도축업자는 거출금 징수의 대가로 도축두수에 따른 일정한 수수료도 받게 된다. 그렇다면 이 사건 규정들은 과잉금지원칙에 위반되지 않으므로 도축업자의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

5. 재판관 민형기의 단순위헌의견

거출금은 축산업자들이 스스로의 권익을 보호하고 축산물에 대한 소비자 정보를 제공하는 데 필요한 재원을 확보하기 위하여 축산물별로 설치한 축산자조활동자금을 조성할 수 있도록 축산단체에 납부하는 사적 회비의 일종으로, 이는 축산단체 내지는 적어도 축산업자들이 자체적으로 징수하는 것이 원칙일 것이다.

그런데도 이 사건 규정들은 도축업자 본연의 사업 활동에 속하지도 않는 거출금의 징수 업무를 도축업자의 동의 없이 축산업자들의 일방적인 의사로써 도축업자에게 강제적으로 일임하여 수행토록 하고 있다. 이것은 사적인 영역에서 당사자 사이의 합의에 의하여 처리해야 할 문제를 한쪽의 의사만으로 다른 한쪽을 강제하여 해결하려는 것으로서, 헌법적인 한계를 넘어 직업수행의 자유를 침해하는 것이다.