[헌재]국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령 제21조 제2항 등 위헌확인(각하)(2008.11.27,2006헌마1244)

 

[헌재]국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령 제21조 제2항 등 위헌확인(각하)(2008.11.27,2006헌마1244)

1. 사건의 개요

청구인 회사들은 국가로부터 국유림을 대부 또는 사용허가 받아 자신의 비용 스키장을 설치·운영하는 업체들로 위 대부 또는 사용허가 기간의 갱신을 앞두고 있고, 청구인 협회는 이들을 회원으로 하는 법인이다.

종전에 ‘개발이전의 토지 상태를 기준으로 하여’ 대부․사용료 부과 당시의 가격으로 평가한 대부 또는 사용허가지의 가격을 적용하여 대부료 또는 사용료(이하 ‘대부료 등’이라 한다)를 산출하도록 규정하고 있던 구 산림법 시행령 제62조 제3항 제1호가 폐지되고, 이를 대체하여 2006. 8. 5.부터 시행된 ‘국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령’(2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된 것, 이하 ‘국유림법 시행령’이라 한다) 제21조 제2항, 부칙 제1, 2항에 의하면 새롭게 대부 등(기간갱신을 포함한다)을 하는 경우에는 ‘최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로’ 산정한 토지가격을 적용하여 납부할 대부료 등을 산출하도록 그 기준이 변경되었다.

이에 청구인들은 변경된 대부료 등 산출 기준에 따를 경우 스키장 개발로 인한 지가상승으로 인하여 대부료 등의 인상이라는 불이익을 받게 되어 재산권이 침해됨과 아울러 신뢰보호의 원칙에 위반된다며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 국유림법 시행령 제21조 제2항 후단(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같다.

제21조 (대부료 등) ② 제1항에 따른 대부료 등은 매년 결정하며, 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로 산정한 토지가격(해당토지의 개별공시지가가 없거나 대부료 등의 부과 당시의 이용상태로 평가되지 아니한 경우에는 동법 제2조에 따른 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 산정한 토지가격이나 인근에 있는 이용가치가 유사한 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 산정한 토지가격)을 적용하여 산출한다.

3. 결정이유의 요지

(1) 청구인 협회는 직접적으로 국유림을 대부 또는 사용허가 받아 그 대부료 등을 납부하는 주체가 아니므로 이 사건 시행령조항에 의하여 직접 기본권을 제한받는 자라 할 수 없고, 이 사건 시행령조항은 청구인 협회의 구성원인 스키장 영업자의 재산권에 관한 것으로 청구인 협회의 기본권과는 아무런 관련이 없으므로 청구인 협회의 이 사건 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

(2) 잡종재산인 불요존국유림에 대한 대부계약은 국가(행정기관)가 공권력의 주체로서 처분행위를 하는 행정처분이 아니라 사경제적 주체로서 사적 자치와 계약 자유의 원리에 따라 행하는 사법상의 법률행위로서 청구인 회사들은 그들의 자유로운 의사결정에 따라 이를 체결하거나 그 계약기간을 갱신하고, 이 사건 시행령조항은 대부계약에 있어 한쪽 당사자인 국가의 계약내용(대부료) 결정의 재량을 제한하는 것일 뿐이지, 상대방인 청구인 회사들의 계약체결이나 그 내용결정의 자유를 제한하는 것은 아니므로, 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인 회사들의 헌법상 기본권이 침해될 가능성은 없다고 할 것이다.

(3) 행정재산인 요존국유림에 대한 사용허가는 행정처분으로 이 사건 시행령조항은 사용료 부과라는 공권적 처분을 함에 있어서 그 사용료의 기준을 정하고 있는 것이므로, 청구인 회사들의 기본권을 침해할 가능성이 전혀 없다고 단정하기는 어려울 것이나, 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인 회사들이 납부하여야 할 사용료는 이 사건 시행령조항뿐만 아니라 사용허가기간의 갱신 여부, 당해 국유림의 개별공시지가의 등락, 개정된 사용료 산정요율의 저감 정도, 그 밖에 감면규정의 적용 등에 따른 구체적인 산정과정과 사용료의 부과처분이 있어야만 비로소 구체적으로 확정된다 할 것이고, 이러한 사용료의 산정과정과 부과처분이 있기 전에는 이 사건 시행령조항은 요존국유림의 사용료를 구체적으로 산정하는데 필요한 여러 가지 요소 중 하나에 불과할 뿐이어서 그 자체만으로는 과연 청구인 회사들의 재산권 등 헌법상 기본권에 어떠한 영향을 미치는지 전혀 알 수 없다 할 것이므로, 이 사건 시행령조항 자체에 의하여 직접적으로 청구인 회사들의 기본권이 침해되었다고 보기는 어렵다 할 것이다.

4. 결정의 의의

이 사건 결정은, 국유림의 대부 또는 사용허가에 있어서 그 대부료 등의 산출기준을 동일하게 규율하고 있는 이 사건 시행령조항에 대하여 대부계약과 사용허가의 법적 성질이 다르다는 점을 밝힌 다음, 처음으로 그 법적 성질에 따라 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구의 적법요건을 개별적으로 살펴서 불요존국유림에 대한 대부계약의 경우에는 ‘기본권 침해가능성’이, 요존국유림에 대한 사용허가의 경우에는 ‘기본권 침해의 직접성’이 없다는 이유로 부적법 각하한 것이다.