[판례]경고및관계자경고처분취소(취소, 각하)(2007.11.29,2004헌마290)

 

경고및관계자경고처분취소(취소, 각하)(2007.11.29,2004헌마290)

헌법재판소 전원재판부(주심 이공현 재판관)는 2007년 11월 29일 재판관 8 : 1의 의견으로 방송위원회가 주식회사 문화방송에 대하여 한 ‘경고 및 관계자 경고’ 처분은 법률의 근거 없이 방송의 자유를 제한한 것이라는 이유로 이를 취소하는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

(1) 청구인 주식회사 문화방송은 시사고발프로그램인 'PD수첩’을 제작·방송하는 회사이고, 청구인 최○용은 위 회사 소속 프로듀서로서 2004. 2. 당시 PD수첩의 제작책임자이다.

(2) 청구인들은 2004. 2. 17.분 PD수첩에서 ‘친일파는 살아있다 2’라는 제목의 텔레비전 프로그램을 방송하였는데, 그 내용에는 ‘일제하 친일 반민족행위 진상규명특별법안’의 국회 본회의 상정이 미루어지고 있는 이유를 다루면서 부친들이 일제시대 면장을 지낸 국회 법제사법위원회 최○희, 김○균 의원이 위 법안을 반대하거나 그 주요내용의 삭제를 주장하고 있다는 것이 포함되었다.

(3) 위 방송에 대하여 최○희 의원과 김○균 의원은 선거방송심의위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다)에 그 시정을 요구하였고, 이에 대하여 심의위원회는 위 방송이 “그 내용의 구성에 있어 특정한 입후보예정자에게 유리하거나 불리하도록 한 것이며 해당 입후보자가 출마할 지역구내 타 후보와의 형평성을 지키지 아니한 것”이라며 2004. 3. 5. 청구인들에 대하여 ‘경고 및 관계자 경고’를 하는 심의결정을 하여 피청구인(방송위원회)에게 통보하였고, 피청구인은 2004. 3. 9. 청구인들에게 ‘경고 및 관계자 경고’를 하였다.

(4) 청구인들은 2004. 3. 31. 서울행정법원에 위 경고의 취소를 구하는 소를 제기하는(2004구합9821. 행정처분이 아니라는 이유로 2004. 10. 12. 각하됨) 한편, 같은 해 4. 9. “피청구인이 2004. 3. 9. 청구인들에 대하여 한 경고 및 관계자 경고처분은 청구인들의 언론의 자유를 침해하여 위헌임을 확인한다.”는 결정을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(5) 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 2004. 3. 9. 청구인들에게 한 위 ‘경고 및 관계자 경고’(이하 ‘이 사건 경고’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부이다.

2. 결정 요지

가. 청구인 최○용의 심판청구 부분

청구인 최○용은 이 사건 경고로 인하여 불공정한 언론인으로 취급되어 재직하는 회사에 불이익을 주는 사람으로 낙인찍히는 결과가 된다는 취지로 주장하나, 그러한 청구인의 불이익은 단지 간접적, 사실적인 것에 불과하다고 볼 것이며, 이를 청구인의 기본권을 직접 제한하는 법적 불이익에 해당한다고 보기는 어렵다. 그렇다면 청구인 최○용의 심판청구는 자기관련성이 인정될 수 없어 부적법하다.

나. 청구인 주식회사 문화방송의 심판청구 부분

(1) 적법요건에 관한 판단

(가) 공직선거법 제8조의2 제1항은 선거방송의 공정성을 위하여 임기만료에 의한 선거의 선거일전 120일부터 선거일 후 30일까지 방송위원회로 하여금 선거방송심의위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다)를 설치하여 운영하도록 하였으며, 심의위원회는 선거방송의 공정 여부를 조사하고 그 결과 불공정이 인정되는 경우에는 방송법 제100조 제1항 각 호의 규정에 의한 제재조치 등을 정하여 이를 방송위원회에 통보하여야 하고, 방송위원회는 불공정한 선거방송을 한 방송사에 대하여 그 제재조치 등을 지체 없이 명하도록 하였다(같은 조 제5항).

한편 2006. 1. 24. 개정되기 전의 구 ‘선거방송심의위원회의 구성과 운영에 관한 규칙’(방송위원회규칙. 이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제11조 제2항은 “심의위원회는 심의기준을 위반한 정도가 경미하다고 판단되는 경우 주의 또는 경고를 정할 수 있다”고 하였다. 그러한 ‘주의 또는 경고’는 2006. 10. 27. 개정되기 전 구 방송법 제100조 제1항에 규정된 제재조치에는 포함되지 아니한 것이었고(2006. 10. 27. 개정된 방송법에서 비로소 제재조치의 하나로 포함되었다) 이에 대한 벌칙조항도 없었다.

그런데 방송법 제31조는 방송평가위원회가 방송사업자의 방송프로그램 내용 및 편성과 운영 등에 관하여 평가를 할 수 있도록 하고, 그러한 평가는 방송사업자가 허가를 갱신할 때(현재 허가기간은 3년이다) 방송위원회의 재허가 추천(방송법 제17조 제1, 3항 참조)을 위한 평가자료로 사용된다. 한편 구 ‘방송평가에 관한 규칙’(2005. 12. 9. 방송위원회규칙 제84호로 개정되기 전의 것)은 제12조에서 방송평가대상기간을 원칙적으로 매년 1. 1.에서 12. 31.까지로 하고, 별표 중 ‘평가항목 및 배점’(만점 1,000점)에서 방송내용(350점), 편성(350점), 운영(300점)에 대한 각 점수배점을 정하였는데, 지상파 방송사업자가 ‘경고 및 관계자 경고’를 받았을 때에는 1건당 2점을 총 점수에서 감점하도록 규정하였다.

그러므로 청구인 주식회사 문화방송(이하 ‘청구인 문화방송’이라고 한다)이 피청구인으로부터 받은 ‘경고 및 관계자 경고’는 방송평가에서 2점의 감점을 초래하고, 이는 문화방송에 대한 재허가 추천 여부에 영향을 주는 평가자료가 되는 것이다.

방송사업자에게 있어서 방송사업의 재허가 추천 여부는 매우 본질적인 문제라고 볼 것인바, 이 사건 경고가 방송평가에 위와 같은 불이익을 주고 그 불이익이 방송사업자의 재허가 심사절차에 반영되는 것이라면 사실상 방송사업자에 대한 제재수단으로 작용하고, 단순한 행정지도의 범위를 넘어서는 것으로서 규제적·구속적 성격을 가지고 있으며 청구인 문화방송의 방송의 자유에 직접적으로 효과를 미치고 있다고 볼 것이므로, 헌법소원의 대상이 되는 권력적 사실행위에 해당한다고 할 것이다(헌재 1994. 5. 6. 89헌마35, 판례집 6-1, 462, 485-486 참조).

(나) 헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 심판청구를 하여야 한다(헌법재판소법 제68조 제1항 단서). 그러나 헌법소원심판청구인이 그의 불이익으로 돌릴 수 없는 정당한 이유 있는 착오로 전심절차를 밟지 않은 경우 또는 전심절차로 권리가 구제될 가능성이 거의 없거나 권리구제절차가 허용되는지의 여부가 객관적으로 불확실하거나 헌법소원심판청구인에게 대단히 우회적 절차를 요구하는 것밖에 되지 않는 등 전심절차이행의 기대가능성이 없는 경우에는 예외적으로 다른 구제절차를 거침이 없이 직접 헌법소원심판청구를 할 수 있다(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22, 판례집 1, 176, 187; 헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등, 판례집 10-2, 461, 472; 헌재 2003. 12. 18. 2001헌마754, 판례집 15-2하, 609, 623-624).

행정소송의 대상이 되는 행정처분은 통상 공법상의 행위로서 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적으로 법률적인 변동을 일으키는 행위이므로 일반적인 행정지도 등 비권력적 사실행위는 행정소송의 대상이 되기 어렵고, 권력적 사실행위의 경우에도 단기간에 종료되므로 소의 이익이 인정되기 어려운 측면이 있다.

따라서 이 사건 경고의 법적 성격을 일종의 권력적 사실행위로 보더라도 전심절차로 권리가 구제될 가능성이 객관적으로 불확실하므로, 이 사건 심판청구는 보충성의 예외에 해당한다고 볼 것이다.

(다) 청구인 문화방송의 심판청구는 적법하다.

(2) 본안에 관한 판단

이 사건 경고는 법률유보의 윈칙에 위반된다.

국민의 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나 그 제한은 원칙적으로 법률로써만 가능하다. 다만 이러한 법률유보의 원칙은 ‘법률에 의한’ 규율만을 뜻하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한’ 규율을 요청하는 것이므로 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없고 법률에 근거를 두면서 헌법 제75조가 요구하는 위임의 구체성과 명확성을 구비하기만 하면 위임입법에 의하여도 기본권 제한은 가능하다(헌재 2005. 2. 24. 2003헌마289, 판례집 17-1, 261, 269).

이 사건 경고가 피청구인이 방송사업자에게 방송표현 내용에 대한 경고를 함으로써 해당 방송에 대하여 제재를 가하는 것이라고 볼 때, 그러한 제재는 방송의 자유를 제한하는 것이므로 헌법 제37조 제2항에 따라 법률적 근거를 지녀야 한다.

2006. 1. 24. 개정되기 전의 구 ‘선거방송심의위원회의 구성과 운영에 관한 규칙’(이하 ‘이 사건 규칙’) 제11조 제2항은 “심의위원회는 심의기준을 위반한 정도가 경미하다고 판단되는 경우 주의 또는 경고를 정할 수 있다”고 하였다. 그런데 이 사건 규칙에 의한 그러한 ‘주의 또는 경고’는 2006. 10. 27. 개정되기 전 구 방송법 제100조 제1항에 나열된 제재조치에는 포함되지 아니한 것이었다(개정된 방송법 제100조 제1항은 그러한 ‘주의 또는 경고’를 포함시킴).

이 사건 경고의 경우 법률(구 방송법 제100조 제1항)에서 명시적으로 규정된 제재보다 더 가벼운 것을 하위 규칙에서 규정한 경우이므로, 그러한 제재가 행정법에서 요구되는 법률유보원칙에 어긋났다고 단정하기 어려운 측면이 있다. 그러나 만일 그것이 기본권 제한적 효과를 지니게 된다면, 이는 행정법적 법률유보원칙의 위배 여부에도 불구하고 헌법 제37조 제2항에 따라 엄격한 법률적 근거를 지녀야 한다. 공직선거법 제8조의2 제7항에 따른 위임에 근거하여 제정된 이 사건 규칙 제11조 제2항은 심의위원회가 법률의 위임에 따라 정할 수 있는 ‘제재조치’의 범위를 벗어난 것이라고 보아야 한다.

이 사건 헌법소원심판이 청구된 후인 2006. 10. 27. 개정된 방송법 제100조 제1항에 ‘주의 또는 경고’가 명시적으로 삽입된 것은, 원래 공직선거법의 ‘제재조치 등’은 바로 방송법 제100조 제1항의 제재조치를 뜻하는 것이고, 그 외에 심의위원회에게 추가적 제재조치 권한을 주지 않았다는 것을 충분히 반증하는 것이고, 이는 헌법상 법률유보원칙의 관점에서 문제가 있었던 사항을 교정한 것이라고 볼 수밖에 없다.

그러므로 공직선거법 제8조의2 제5항에서 ‘제재조치 등’이란 표현은 단지 구 방송법 제100조의 제목을 원용한 것에 불과하고, 심의위원회에게 구 방송법 제100조 제1항의 제재조치와 별도로 추가적인 제재조치를 할 권한을 위임한 취지라고 볼 수 없다. 그 제재조치가 법률상 허용되는 것보다 더 약한 것이라 하더라도 기본권 제한효과를 지니는 한 당연히 법률적 근거가 있어야 할 것이다.

그렇다면 이 사건 규칙 제11조 제2항에 근거한 이 사건 경고는 결국 기본권 제한에서 요구되는 법률유보원칙에 위배된 것이므로 더 나아가 살펴볼 필요 없이 청구인 문화방송의 방송의 자유를 침해하는 것이다. 따라서 이 사건 경고는 헌법재판소법 제75조 제3항에 따라 취소되어야 한다.

※ 재판관 민형기, 재판관 목영준의 별개의견

우리는 청구인 문화방송의 심판청구가 적법요건을 갖추었다는 점에 대한 다수의견과 견해를 같이 하나 그 결론에 이르는 이유에 있어서는 별개의 의견을 가지고 있다.

이 사건 경고는 과거 방송내용의 부적절성에 대하여 향후 주의 또는 시정할 것을 촉구하는 이른바 비구속적 행정지도에 불과하므로, 기본권침해가능성이 있는 공권력의 행사라고 볼 수 없다.

그런데 방송위원회의 구 ‘방송평가에 관한 규칙’은 세부 평가항목과 그에 대한 배점 및 평가척도를 별표로 규정하고 있고(규칙 제14조 제1항), 그 내용은 평가항목 및 배점을 1000점 만점으로 정한 후, 그 중 ‘선거방송관련 규정 등 특별규정 준수 여부’라는 평가항목에 대하여 지상파 방송사업자가 ‘경고 및 관계자 경고’를 받았을 때에는 1건당 2점을 총 점수에서 감점하도록 하는 것이다.

그렇다면 청구인에 대한 기본권침해의 가능성은 이 사건 경고에 있는 것이 아니라 위 평가규칙에 있다고 할 것이다.

그런데 이 사건 경고의 주체 및 위 규칙의 제정주체가 모두 같은 피청구인이므로 원칙적으로는 이 사건 심판대상을 위 평가규칙에까지 확장한 후, 이 사건 경고에 대한 심판청구를 각하하고 위 평가규칙에 대하여 본안판단을 하여야 할 것이나, 소송경제상 이 사건 경고 및 위 평가규칙을 피청구인이 행한 일련의 행위로 파악하여 그 전부를 기본권침해의 가능성 있는 공권력의 행사라고 봄이 상당하므로 이를 바탕으로 본안판단에 나가기로 한다.

※ 재판관 조대현의 반대의견 및 별개의견

나는 청구인들의 심판청구가 모두 적법하고 모두 인용되어야 한다고 생각한다.

가. 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 적법하다.

이 사건 경고는 공직선거법 제8조와 제8조의2에 근거한 것이다. 공직선거법 제8조의2에 따라 이 사건 방송의 내용을 사후에 심사하고 공직선거법 제8조에 위반된다고 공권적으로 판단하고 제재한 것은 그 자체로 청구인들의 언론의 자유를 직접 제한하는 것이라고 보아야 한다.

청구인들의 방송내용을 사후심사하여 법률에 위반된다고 공권적으로 판단한 조치만으로도 청구인들의 언론의 자유가 제한된다고 할 것이므로 그러한 판단에 따라 이루어진 제재조치(경고)가 청구인들의 법적지위를 불리하게 하는지 여부는 따질 필요도 없다.

따라서 청구인 주식회사 문화방송뿐만 아니라 청구인 최○용도 이 사건 방송의 내용을 사후심사하여 위법하다고 판단하고 제재한 조치에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 헌법소원심판을 청구할 수 있다.

나. 이 사건 경고는 청구인들의 언론의 자유를 침해한다.

이 사건 규칙 제11조 제2항은 공직선거법 제8조의2 제7항의 위임에 따라 제8조의2 제5항의 취지에 맞게 제정된 것이라고 할 것이어서, 법률에 규정이 없는 “경고”를 정하였다고 하여 기본권 제한 법률 유보의 원칙에 위반된다고 보기도 어렵다.

그러나 공직선거법 제8조의2에 의하여 선거방송의 내용을 사후에 심사하고 그것이 불공정하다 하여 공직선거법 제8조에 위반된다고 판단하는 것은 언론의 자유를 제한하는 것이고, 선거방송의 내용이 불공정하다고 판단하면 반드시 제재조치를 하여야 하기 때문에, 공직선거법 제8조의2에 의하여 선거방송이 불공정하다고 판단하고 제재조치를 하기 위해서는 그로 인한 언론의 자유에 대한 제한이 헌법 제37조 제2항에 비추어 정당화될 수 있어야 한다. 선거방송의 공정 여부에 대한 판단이 선거방송심의위원회의 자유재량에 맡겨져 있다고 볼 수 없다.

공직선거법 제8조와 제8조의2는 선거에 관한 방송이 선거에 관한 정보를 편파적으로 차별하거나 의도적으로 왜곡하거나 허위정보를 유포하는 등의 방법으로 공직선거에 불공정한 영향력을 미치는 경우에만 적용되어야 하고, 선거 후보자에 대한 정보가 주권자에게 충분히 제공되어야 하고 이를 위한 언론활동이 충분히 보장되어야 한다는 점을 볼 때, 선거방송의 내용이 특정의 후보자에게 유리하거나 불리한 것이라는 사유만으로 불공정하다고 판단하여서는 안 된다.

이 사건 방송은 “국회에서 ‘일제하 친일 반민족행위 진상규명 특별법안’에 대한 심사가 미루어지고 있는 이유는 법제사법위원회 소속 김○균·최○희 의원이 반대하기 때문이다. 그 의원들의 부친은 일제시대에 면장을 지낸 친일협력세력이다. 친일청산을 해내기 위해서는 역사에 대한 분별력을 갖춘 국회의원 뽑는 일부터 해야 할 것 같다.”는 취지의 내용을 포함하고 있다.

이 사건 방송은 국회의원 선거일의 58일 전에 전국적으로 방영되었고, 그 당시 국회의원 선거의 후보자로 되고자 준비하고 있던 김○균·최○희 의원을 비난하는 듯한 표현이 포함되어 있지만, 그 내용이 허위사실이라거나 의도적으로 사실을 왜곡하였다고 볼 자료가 없고, 이 사건 방송의 초점은 특정 법안에 대한 심사가 지연되고 있는 사실에 관한 보도와 논평에 있었다고 보이고 그 과정에서 위와 같이 문제된 내용이 일부 포함되게 된 것임을 고려하면, 이 사건 방송이 국회의원 선거에 불공정한 영향을 미치는 것이라고 단정하기 어렵다.

그리고 개인에 대한 명예훼손 여부는 공직선거법 제8조와 제8조의2를 적용할 사유가 되지 못한다.

결국 이 사건 방송이 불공정한 선거방송이라고 판단하고 경고한 조치는 공직선거법 제8조나 제8조의2의 본래 취지를 벗어나 선거방송 심사·제재권한을 남용한 것이라고 할 것이다. 따라서 이 사건 조치는 공직선거법 제8조나 제8조의2에 의하여 정당화될 수 없고, 청구인들의 언론의 자유를 헌법 제37조 제2항에 위반하여 부당하게 침해하였다고 봄이 상당하다.

※ 재판관 이동흡의 반대의견

나는 청구인 문화방송에 대한 심판청구를 기각하여야 한다고 본다.

가. 법률유보 원칙의 위배 여부

공직선거법 제8조의2 제5항에서 규정한 “방송법 제100조 제1항 각호의 규정에 의한 제재조치 등”이란 ‘방송법 제100조 제1항 각호의 규정에 의한 제재조치 및 그 밖의 유사한 조치’를 의미한다고 봄이 상당하고 할 것인바, 이 사건 규칙 제11조는 공직선거법 제8조의2 제5항의 규정 내용 중 “제재조치 등”을 그대로 조문 제목으로 한 다음 제1항에서 “방송법 제100조 제1항의 규정에 의한 제재조치”와 제2항에서 그 밖에 위반의 정도가 경미할 경우에 명할 수 있는 “주의 또는 경고”에 대해 규정하고 있다. 따라서 이 사건 규칙 제11조(제재조치 등)는 공직선거법 제8조의2 제7항의 위임에 따라 제5항의 규정 내용(제재조치 등)을 구체화한 것이라고 보아야 할 것이다.

이와 같이 위 공직선거법 규정의 “제재조치 등”에서의 “등”과 위 구 방송법 규정의 “제재조치 등”에서의 “등”은 그 의미가 전혀 다른 것이다. 그럼에도 위 공직선거법 제8조의2 제5항의 규정 내용에서의 “제재조치 등”이란 표현이 구 방송법 제100조의 제목을 원용한 것에 불과하고, 심의위원회에게 구 방송법 제100조 제1항의 제재조치와 별도로 추가적인 조치를 할 권한을 위임한 취지라고 볼 수 없다는 다수의견은 부당하다.

만약 경고 자체가 독립적인 제재조치인 경우라면 이는 국민의 기본권을 제한한다는 점에서 엄격한 법률적 근거를 지녀야 하겠지만, 본래의 무거운 제재조치를 할 수 있는 요건에 해당함에도 그 보다 가벼운 조치를 취하는 경우에는 이로써 새롭게 국민의 기본권이 제한되는 것은 아니므로 반드시 엄격한 법률적 근거가 요구되는 것은 아니라고 할 것이다.

그리고 이 사건 경고는 구 방송법 제100조 제1항 소정의 제재조치에 해당하지는 않지만 공직선거법 제8조의2 제5항의 제재조치 “등” 및 이를 구체화한 위 규칙 제11조 제2항에 포함되어 있다가 2006. 10. 27. 개정된 방송법 제100조 제1항에 ‘주의 또는 경고’가 추가됨에 따라 이 사건 규칙 제11조 제1항의 “제재조치”로 격상되었다.

따라서 헌법상 법률유보원칙의 관점에서 문제가 있었던 사항을 교정하기 위하여 위와 같이 개정 방송법 제100조에 ‘주의 또는 경고’가 추가된 것으로 본 다수의견은 타당하지 아니하다. 그렇다면 이 사건 규칙 제11조 제2항은 헌법상 법률유보원칙에 위반되지 아니한다.

나. 기본권 침해 여부

(1) 헌법 제21조 제1항은 “모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다.”고 규정하였다. 같은 규정에 의해 보장되는 언론ㆍ출판의 자유에는 방송의 자유가 포함된다. 방송의 자유는 기본적으로 국가의 간섭을 배제하고 방송프로그램에 의한 의견 및 정보를 표현, 전파하는 자유를 의미한다(헌재 2001. 5. 31. 2000헌바43등, 판례집 13-1, 1167, 1177 참조; 헌재 2003. 12. 18. 2002헌바49, 판례집 15-2하, 502, 517 참조). 이 사건 경고는 청구인 문화방송의 방송표현 내용에 대하여 제재적 효과를 주는 것이므로 동 청구인의 방송의 자유를 제한하는 것이다.

(2) 먼저 그 방송이 공직선거법 제8조의2에서 규정한 ‘선거방송’에 해당되는 것인지가 문제될 수 있으나, ‘선거방송’이란 직접 선거를 대상으로 한 내용이 아니라도 선거에 영향을 줄 수 있는 것을 포함하는 방송이라고 이해될 수 있으며, 위 방송의 경우 제17대 국회의원 선거에 출마할 현직 의원들에 대한 사회적 평가가 관련되어 있고 이는 동 선거에서 그들의 당선에 영향을 줄 수 있는 것이었다고 보이므로, 이를 ‘선거방송’에 해당된다고 전제한 심의위원회 내지 피청구인의 판단이 부적절한 것이었다고 볼 수 없다.

(3) 이 사건 경고는 청구인 문화방송의 방송의 자유를 제한하는 것이므로 그러한 제한은 헌법 제37조 제2항에 따른 비례의 원칙에 부합되어야 한다. 한편 이 사건에서는 기본권 간에 충돌문제가 존재하는바, 헌법의 통일성을 유지하기 위하여 상충하는 기본권 모두가 최대한으로 그 기능과 효력을 발휘할 수 있도록 하는 조화로운 방법이 모색되고 있는지도 검토되어야 할 것이다(헌재 2005. 11. 24. 2002헌바95, 판례집 17-2, 392, 401 참조).

(4) 이 사건에서는 특정 방송내용이 ‘선거방송의 공정성’을 해한 것인지 여부가 중요한 쟁점이 되는데, 이 점에 관해서는 전문적 판단능력을 지닌 심의위원회 내지 피청구인(이하 ‘피청구인’으로만 표기한다)의 판단재량이 가능한 한 존중되는 것이 바람직하다. 우선 문제된 PD수첩 방영분이 ‘선거방송의 공정성’에 위배되는지 여부를 살펴본다.

기록에 편철된 방송대본을 보면, 위 방송은 ‘일제하 친일 반민족행위 진상규명특별법안’의 국회 본회의 상정이 미루어지고 있는 이유를 다루면서, 최○희, 김○균 의원이 국회 법제사법위원회 위원으로서 위 법안을 반대하거나 주요내용의 삭제를 주장하고 있다고 한 뒤, 이들의 부친들이 일제시대 면장을 지낸 사실을 보도하고, 당시 면장들이 대부분 일제에 협력하는 자들이었다는 점을 참고인 진술을 통하여 부각시켰고, 말미에 청구인 최○용이 ‘국민들이 국회의원을 제대로 잘 뽑아야 한다’고 말해 위 의원들이 부적격자에 해당할 수 있다는 것을 암시하는 표현을 하였다.

이러한 방송 내용은 전체적으로 보면 위 의원들이 앞으로 출마할 국회의원 선거에서, 그들 부친의 실제 행적이나 위 의원들의 능력과 자질과 무관하게, 위 방송내용만으로 선거에 불리하게 작용될 소지가 있다고 볼 것이고, 피청구인은 이러한 점을 지적하면서 이 사건 경고에 이르고 있다. 그렇다면 ‘선거방송의 공정성’이 훼손되었다는 피청구인의 판단이 비합리적이라거나 자의적인 것이라고 볼 수 없고, 달리 그 판단재량의 범위를 벗어난 것이라고 볼만한 사정이 없다.

(5) 이 사건 경고는 선거방송의 공정성이라는 중요한 공익을 보장하기 위하여 행해진 것이고, 그러한 공익을 저해하는 방송내용에 대한 경고는 그 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 적정성이 인정되며, 이 사건 경고의 효과는 그 불이행시에 형사처벌의 대상이 되는 것도 아니고 단지 방송평가에 있어서 근소한 점수의 감점대상이 되는 것에 불과한 것이므로 그 입법목적을 달성하기 위한 수단에 있어서 지나친 것이었다고 볼 수 없다. 한편 이로 인해 제한되는 사익은 방송의 공정성 확보라는 공익보다 더 중한 것이라 볼 수도 없다.

다. 그러므로 이 사건 경고는 청구인 문화방송의 방송의 자유를 침해하지 않는다.

3. 결정의 의의

이 결정은 PD수첩 방송에 대한 방송위원회의 ‘경고’는 문화방송이 방송사업자 재허가를 받는데 필요한 ‘방송위원회의 재허가 추천’ 심사에서 감점사항(2점)이 되므로 문화방송의 방송의 자유(표현의 자유)에 대한 제한을 초래한다고 보았다.

헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리의 제한은 ‘법률로써’ 하도록 하였는데, 이 사건 당시 ‘경고’제도는 방송위원회규칙에는 있었지만 방송법 제100조 제1항의 제재조치에는 내용이 없었기 때문에 헌법재판소는 헌법상 법률유보원칙의 위배(기본권 제한의 법률적 근거 위배)라고 판단한 것이다. 그러한 한 방송에 대한 경고조치가 과잉 제한인지 여부는 더 나아가 따질 필요가 없다고 보았다. 이 사건 경고는 이 결정으로 인하여 취소된다.

한편 재판관 조대현은 법률유보원칙은 준수되었으나 이 사건 경고가 지나친 방송의 자유 제한이므로 비례의 원칙에 위반되어 위헌이라고 보았다. 재판관 이동흡은 이 사건 경고가 법률유보원칙을 위반한 것이 아니며 비례의 원칙에 반하여 방송의 자유를 과잉 제한한 것도 아니라도 보았다. 재판관 민형기, 재판관 목영준은 이 사건 경고 자체는 헌법소원의 대상이 되기 어려우나 동일한 피청구인이 제정한 평가규칙에 문제가 있으므로 청구인 문화방송에 관하여 적법요건을 통과한 것으로 보았다.

이 결정은 방송의 자유 등 기본권을 제한하는 것은 국민의 대표기관이 제정한 법률에 그 근거를 가져야 한다는 점을 다시 한번 강조한 것이다.