[판례]공유토지분할에관한특례법 부칙 제2항 위헌소원(합헌,2006헌바106)

 

공유토지분할에관한특례법 부칙 제2항 위헌소원

(합헌)(2007.11.29,2006헌바106)

헌법재판소 전원재판부(주심 김희옥 재판관)는 2007년 11월 29일 공유토지분할에 관한 특례법을 한시법으로 정하고 그 유효기간 내에 분할조서가 확정되어야만 유효기간 경과 후에도 동법이 계속 적용되도록 규정한 동법 부칙 제2항이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

(1) 부천시는 1990. 10. 31. 시소유인 부천시 원미구 중동 1186 대 36,736.5㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 일부를 주식회사 건영종합건설(이하 ‘건영종건’이라 한다)에 매각하였다.

(2) 부천시는 매각하고 남은 나머지 토지에 복사골아파트 10개동 700세대(이하 ‘시영아파트’라 한다)와 상가동 및 영유아 보육시설을, 건영종건은 매수한 토지에 복사골아파트 5개동 330세대(이하 ‘건영아파트’라 한다)와 상가동을 각 신축하여 분양하였고, 이 사건 토지는 분할하지 않은 채 일괄적으로 대지권 등기를 마쳤다.

(3) 두 아파트는 입주 당시부터 별도로 입주자대표회의를 구성하고 독자적인 공동주택 관리규약 아래 서로 다른 관리주체를 정하여 이 사건 토지를 개별적으로 점유, 관리하여 왔는데, 두 아파트 입주자들 사이에 주차장 사용 등 문제로 분쟁이 발생하였다.

(4) 이에 건영아파트 소유자들 중 일부인 청구인들은 이 사건 토지를 각 아파트별 부지로 분할하고자 ‘공유토지분할에 관한 특례법’ (2003. 12. 31. 법률 제7037호로 제정된 것, 이하 ‘공유토지분할법’이라 한다)에 따라 2005. 12. 16. 부천시 원미구청에 이 사건 토지에 대한 공유토지 분할신청을 하였으나 소관 공유토지분할위원회는 2006. 2. 26. 분할신청 기각의 결정을 하였고, 청구인들은 인천지방법원부천지원 2006가단19575호로 나머지 공유자들 886명을 상대로 분할개시 청구소송을 제기하였다.

(5) 청구인들은 소송이 계속 중인 2006. 10. 30. 한시법인 공유토지분할법 부칙 제2항이 시행기간을 2004. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지 불과 2년 9개월의 짧은 기간으로 한정하고, 그 법에 따른 분할신청이라 하더라도 2006. 12. 31. 이전에 분할조서가 확정된 경우에만 그 시행기간 경과 후에도 계속 적용을 받을 수 있도록 한 것은 헌법상 법치주의와 적법절차원칙에 위배되고, 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해한 것이라며 2006카기1326로 위헌제청 신청을 하였으나 기각되자 2006. 12. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건의 심판대상은 공유토지분할법 부칙 제2항(이하 ‘이 사건 심판대상 조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.

부칙

②(시행기간) 이 법은 2006년 12월 31일까지 그 효력을 가진다. 다만, 이 법에 의한 분할신청을 한 공유토지로서 2006년 12월 31일 이전에 제33조의 규정에 의한 분할조서의 확정이 있는 토지에 대하여는 이 법의 유효기간 경과 후에도 이 법을 적용한다.

3. 결정이유의 요지

공유토지분할법상 분할신청권자에게 주어지는 지위는 어차피 시혜적인 법률에 의하여 인정되는 절차적·실체적인 편의성을 이용할 수 있는 사실상의 이익 내지 기회에 지나지 않고, 분할신청인이라 하더라도 그 요건을 갖추었는지 여부 및 공유의 현황 등에 따라 정황이 천차만별일 수 있어 모두 본질적으로 동일한 집단에 속한다 보기 어려우며, 분할조서의 확정을 계속 적용의 요건으로 하고 있더라도 이는 분할신청인이 누구인지를 불문하고 동일하게 적용되는 것이므로, 이와 관련하여 어떤 차별 취급이 존재한다 하기도 어렵다.

가사 어떠한 차별 취급이 있다 하더라도 분할신청인은 이미 처음부터 이를 예상하거나 할 수 있었고, 민법상의 공유물 분할 제도의 원칙과 건축법 등의 제한의 근간을 유지하고 공유토지분할위원회의 인적·물적 부담을 시간적으로 제한하려는 취지에서 공유토지분할법을 한시적으로 시행하면서 시행기간 내의 분할신청인 모두에게 공유토지분할법의 계속 적용을 인정한다면 한시법의 취지를 실현할 수 없게 될 것이므로, 그 시행기간 내에 분할조서의 확정에 이른 분할신청인에게만 법률을 계속 적용하도록 한 이 사건 심판대상 조항은 합리적인 근거가 있어 헌법상의 평등권을 침해하거나 평등원칙에 위반된다 할 수도 없다.

※ 반대의견(재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 헌법불합치 의견)

가. 차별의 발생

위 단서 부분에 의하면, 이 사건 법률이 시행된 이후에 토지공유자가 분할신청을 할 수 있는 요건(총 공유자 수의 3분의 1 또는 20인 이상의 동의)을 갖추어 소정의 분할신청을 하면 점유현황에 따라 간이한 분할절차를 이용할 수 있는 기회 또는 법적 지위를 부여받게 되는바, 위 단서 부분에 의하여 이 사건 법률의 시행기간 동안 공유토지분할신청을 한 토지공유자 중 2006. 12. 31.까지 분할조서가 확정된 분할신청인과 그 때까지 분할조서가 확정되지 못한 분할신청인 간에 ‘시행기간 경과 후에도 이 사건 법률이 계속 적용되는지 여부’에 관하여 차별이 발생하게 된다.

더구나 이 사건 법률에서는 각종 이의신청권과 이의의 소를 제기할 권리를 부여하고 있으므로 이의신청 및 제소 여부, 소관청 및 공유토지분할위원회의 절차 진행 여부에 따라 분할신청시부터 분할조서 확정시까지의 기간이 큰 폭으로 달라지고, 특히 소송에 이르게 될 경우에는 상대방의 응소 여부, 법원의 소송 진행의 정도, 상소 여부 등에 따라 언제 분할조서가 확정될 지 더욱 불분명해진다(비록 소송계속 중이라 할지라도 시행기간이 경과하게 되면 이 사건 법률의 적용을 받을 수 없어 소의 이익이 없게 되므로 결국 소각하의 판결을 면할 수 없다).

또한 통계에 따르면 분할개시 결정이 확정된 이후라도 소관청의 점유현황 조사・측량에 의하여 이 사건 법률에 의한 분할이 기대되기 충분한 필지 중 약 16%가 시행기간 내에 분할조서의 확정에 이르지 못하고 있다.

이와 같이 이 사건 법률에 정한 간이한 절차를 기대하고 분할을 신청한 청구인들이 자신이 지배하거나 책임질 수 없는 사정에 따라 다른 분할신청인과 달리 이 사건 법률의 계속 적용을 받지 못하는 것에 합리적 이유가 있는지를 살펴본다.

나. 차별에 대한 합리적 근거 여부

이 사건 법률은 민법상 공유물 분할에 대한 특례로서 공유토지에 대한 분할을 쉽게 함으로써 토지공유자간의 점유현황과 지적공부상의 권리관계를 일치시킬 목적으로 제정된 것이다. 그러므로 적어도 이 사건 법률의 시간적 적용범위에 있어서는 공유토지의 분할신청인들이 그 분할신청요건의 충족 여부 및 공유현황에 관계없이 본질적으로 동일·유사의 집단일 수밖에 없다.

또한 민법상의 공유물 분할 제도와 건축법의 근간을 유지하는 것이 필요하고 이 사건 법률이 예외적으로 공유토지를 간이하게 분할할 수 있는 기회를 제공하는 시혜적 법률이라고 하더라도, 국가가 이 사건 법률을 제정하여 토지공유자들에게 그와 같은 기회를 제공한 이상 그러한 간이한 절차를 기대하고 분할을 신청한 토지공유자들을 그들이 지배할 수 없는 사정에 따라 차별하는 것은 실질적 법치주의가 요청하는 법적안정성을 해치는 것으로 헌법상 용인되기 어렵다.

나아가 공유토지분할위원회의 인적 구성과 운영내용에 비추어 볼 때 위원회의 계속 유지·운영에 따른 부담이 분할조서의 확정에 이르지 못한 분할신청인이 상실하게 되는 각종의 실체적·절차적인 이익보다 중시되어야 한다고 보기 어렵다.

결국 이 사건 심판대상 조항이 민법상의 공유물 분할 원칙과 건축법 등의 근간을 유지하기 위하여 본문에서 법률의 시행기간을 한시적으로 규정한 것은 정당하다고 할지라도, 분할조서의 확정만을 계속 적용의 요건으로 규정한 단서 부분은 본질적으로 동일한 분할신청인들을 분할조서의 확정이라는 예측 곤란한 기준에 따라 합리적인 근거 없이 차별하는 것으로서 청구인들의 평등권을 침해하였다고 할 것이다.

다만 위 단서 부분에 대하여 단순위헌을 선고하여 그 효력을 상실시킬 경우, 이미 시행기간 내에 분할조서가 확정되어 이 사건 법률의 계속 적용을 받고 있는 분할신청인들도 계속 적용을 받지 못하게 되는 결과가 된다. 또한 위헌인 단서 부분에 의하여 이 사건 법률의 계속 적용을 받지 못하는 공유토지분할신청인을 어느 범위에서, 어떤 내용으로, 어떤 방법으로 구제하는 입법을 할 것인가는 전적으로 입법자의 재량에 속한다고 할 것이므로, 위 단서 부분에 대하여 계속 적용을 명하되 일정기간 내에 그 개선입법을 촉구하는 방식의 헌법불합치 결정을 하는 것이 타당하다.