[판례]강남구청과 행정자치부장관간의 권한쟁의 사건(기각)(2002헌라2)

 

강남구청과 행정자치부장관간의 권한쟁의 사건(기각)

(2002.10.31,2002헌라2)

헌법재판소 전원재판부(주심 河炅喆 재판관)는 2002년 10월 31일(목) 재판관전원의 일치된 의견으로 행정자치부장관이 시달한 지방공무원수당업무처리지침 중에서 시간외 근무수당의 지급시간수 계산에 관한 부분이 청구인의 권한을 침해하지 아니하므로 청구인의 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

(1) 피청구인(행정자치부장관)은 2002. 1. 25.자로 지방공무원수당등의업무처리지침을 제정하여 청구인에게 시달하였는데 이 지침은 시간외근무수당에 관하여 "VI. 초과근무수당 5. 초과근무수당 지급대상자 및 초과근무 인정범위 나. 일반대상자(시간외근무수당) ○ 지급시간수의 계산(영 제15조 제4항) - 평일은 1일 2시간 이상 시간외근무한 경우에 2시간을 공제한후 4시간 이내에서 매분단위까지 합산함"이라고 규정하고 있으므로 청구인은 그 소속 지방공무원들을 위한 시간외근무수당의 지급시간수를 계산함에 있어서 위 지침에 구속되는 제약을 받게 되었다.

(2) 청구인은 헌법 제117조, 제118조 및 지방자치법에 근거하여 설립된 지방자치단체로서 인적고권 및 재정고권의 헌법상의 지방자치권한을 가지며 지방자치법 제9조 제2항 제1호 마목 및 사목에 의하여 소속 공무원의 인사, 후생복지 및 예산의 편성·집행에 관한 자치사무를 처리할 수 있는 권한을 가지므로, 청구인 소속 지방공무원의 수당에 관한 지급기준, 절차, 방법 등을 구체화하는 수당업무처리규칙의 제정 및 시행에 관한 권한과 청구인 소속 지방공무원의 수당에 관한 예산의 편성 및 집행에 관한 권한을 가진다고 주장하면서, 피청구인이 청구인 소속 지방공무원의 시간외근무수당에 관한 부분을 포함하는 지방공무원수당등의업무처리지침을 제정하여 청구인에게 시달한 행위는 청구인의 위 권한들을 침해한다 하여 위 지침 부분의 취소 또는 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

심판대상은 피청구인이 2002. 1. 25.자 지방공무원수당업무처리지침 중에서 "VI. 초과근무수당 5. 초과근무수당 지급대상자 및 초과근무 인정범위 나. 일반대상자(시간외근무수당) ○ 지급시간수의 계산(영 제15조 제4항) - 평일은 1일 2시간 이상 시간외근무한 경우에 2시간을 공제한 후 4시간 이내에서 매분단위까지 합산함"이라는 부분(이하 '이 사건 지침부분'이라 한다)을 규정한 행위가 청구인의 권한을 침해하고, 이로 인하여 이 사건 지침부분이 무효가 되는지 여부이다.

3. 결정이유의 요지

(1) 헌법 제117조 제1항은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"고 규정하여 지방자치제도의 보장과 지방자치단체의 자치권을 규정하고 있다. 헌법이 규정하는 이러한 자치권 가운데에는 자치에 관한 규정을 스스로 제정할 수 있는 자치입법권은 물론이고 그밖에 그 소속 공무원에 대한 인사와 처우를 스스로 결정하고 이에 관련된 예산을 스스로 편성하여 집행하는 권한이 성질상 당연히 포함된다.

다만, 이러한 헌법상의 자치권의 범위는 법령에 의하여 형성되고 제한된다. 헌법도 제117조 제1항에서 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 하였고 제 118조 제2항에서 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있다.

(2) 지방자치법 제9조는 그 제2항 마목에서 소속공무원의 인사와 후생복지에 관한 사무를 자치사무의 하나로 예시하고 있고 그 사목은 예산의 편성과 집행에 관한 사무를 역시 자치사무의 하나로 예시하고 있다. 또 지방공무원법 제45조 제1항 제2호는 수당에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있고 이에 따라 제정된 지방공무원수당등에관한규정(2002. 1. 19. 대통령령 제17490호로 개정된 것) 제15조는 그 제4항에서 시간외근무수당의 지급기준·지급방법 등에 관하여 필요한 사항은 행정자치부장관이 정하는 범위안에서 지방자치단체의 장이 정한다고 규정하고 있다.

이러한 법규정을 종합하여 보면 지방자치단체의 장은 소속공무원에게 지급할 시간외근무수당을 자신의 규칙으로 정하여 지급하고 이를 위하여 스스로 예산을 편성, 집행할 권한을 갖는다고 할 것이고 다만, 이러한 권한은 헌법 제117조와 제118조와의 관계에서 볼 때 당연히 '법령의 범위안에서'라는 제한을 받는 것이다.

(3) 헌법 제117조 제1항에서 규정하고 있는 '법령'에는 법률 이외에도 헌법 제75조 및 제95조 등에 의거한 '대통령령', '총리령' 및 '부령'과 같은 법규명령이 포함되는 것은 물론이지만, "법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 한다"고 한 헌법재판소의 판시(헌재 1992. 6. 26. 91헌마25, 판례집 4, 444, 449)에 따라 헌법 제117조 제1항에서 규정하는 '법령'에는 법규명령으로서 기능하는 행정규칙이 포함된다고 보아야 할 것이다.

그런데 지방공무원수당등에관한규정 제15조 제4항에서 말하는 '행정자치부장관이 정하는 범위'라는 것은 '법규명령으로 기능하는 행정규칙에 의하여 정하여지는 범위'를 가리키는 것이고 법규명령이 아닌 단순한 행정규칙에 의하여 정하여지는 것은 이에 포함되지 않는다고 해석되므로 이 조항 자체는 헌법 제117조 제1항에 위반되는 것이 아니다.

나아가 위 수당조항의 위임을 받아 만들어진 이 사건 지침부분은 비록 그 제정형식은 법규명령이 아닌 행정규칙이지만 그 내용으로 볼 때 그것이 상위법령의 위임한계, 즉 지급기준과 지급방법 등의 범위를 설정하도록 한 한계를 벗어난 것은 아니라고 인정되므로 이는 상위법령인 위 수당규정과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 한다 그렇다면 법규명령으로 기능하는 이 사건 지침부분은 헌법 제117조 제1항을 위반한 것이 아니고 따라서 청구인의 권한을 침해하는 것이 아니라고 할 것이다.

(4) 국가는 지방공무원법, 지방공무원보수규정 및 지방공무원수당등에관한규정 등의 입법을 통하여 지방자치단체 공무원의 수당을 국가 전체차원에서 통일적으로 규율하고 있는데 그 취지는 국가공무원과 지방공무원 상호간에, 그리고 서로 다른 지방자치단체의 지방공무원 상호간에 형평을 유지하지 않으면 공무원의 처우에 차별이 생기고 경우에 따라서는 부적절한 수당지급이 행하여져 공무원의 적정한 배치와 지방의 균형적 발전을 저해할 우려가 있어 이러한 우려를 배제하고 공무원의 적정한 배치와 지방의 균형적 발전이라는 국가 전체적인 차원의 공익을 도모하는 데 있으므로 그 취지의 합리성을 인정할 수 있다.

(5) 이 사건 지침부분이 "평일 1일 2시간 이상 시간외근무한 경우에 2시간을 공제한 후 4시간 이내에서 합산"하도록 하여 근무시간 전후 2시간을 공제하도록 한 이유는, 업무의 관행상 조기출근을 하더라도 정식 업무개시시각 이전에는 실제로 업무를 수행하지 않는 경우가 많고 또 정식의 퇴근시간 이후에도 시간외근무를 시작하기까지에는 실제로 업무를 수행하지 않는 어느 정도의 시간이 존재하는 경우가 많으며 시간외근무의 수행시에 대부분 석식 내지 휴게시간을 가지므로, 실제로 업무를 수행하는 것이 아닌 이러한 시간을 공제하여 실제 업무를 수행하는 시간에 대하여서만 시간외근무수당을 지급하기 위한 것이다.

그러면서도 한편으로는 일괄적으로 2시간을 공제함에 따라서 실제 업무를 수행한 자가 받게 되는 불이익을 보전하기 위하여 위 지침부분은 월 정액 15시간의 시간외근무수당을 별도로 지급하고 있다. 따라서 이 사건 지침부분은 지방공무원의 시간외수당 지급시간수를 실제에 근접시켜 계산하도록 규정하는 내용이라고 볼 수 있어 그 합리성을 인정할 수 있다.

(6) 국가는 지방재정의 건전한 운영과 엄정한 관리를 도모할 목적으로 지방재정법 및 지방재정법시행령을 통하여 지방자치단체의 예산 편성과 집행에 관한 사항을 총체적으로 규율하고 있고 이 사건 지침부분은 그러한 총체적 규율의 일부를 구성하므로 이는 지방자치단체가 시간외근무수당에 대한 예산을 자유롭게 편성하고 집행하는 것을 제한하는 측면이 있다.

그러나 이 사건 지침부분은 그 내용으로 볼 때 지방자치단체의 무분별한 재정운영을 제한하는 정도일 뿐이지 예산편성과 재정지출에 대한 지방자치단체의 고유한 권한을 유명무실하게 할 정도의 지나친 규율이라고는 볼 수 없고 따라서 그 불합리를 인정하기 어렵다. 따라서 이 사건 지침부분은 청구인의 자치권을 본질적으로 침해하는 것이 아니다.