[판례]지방공무원법 제29조의 3 위헌소원(합헌)(98헌바101,99헌바8병합)

 

지방공무원법 제29조의 3 위헌소원(합헌)

[2002.11.28,98헌바101, 99헌바8(병합)]

헌법재판소 전원재판부(주심 주선회 재판관)는 2002년 10월 31일 재판관 5인의 의견으로 지방자치단체 사이의 인사교류의 근거 법률조항인 지방공무원법 제29조의 3이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다. 이 의견에 대하여 재판관 3인은 한정위헌의 의견을, 재판관 1인은 헌법불합치의 의견을 개진하였다.

1. 사건의 개요

청구인들은 경기 양평군과 경기 남양주시 소속 지방공무원으로 각각 근무하던 자들인데, 양평군수는 1997. 5. 3. 지방공무원법 제29조의 3을 근거로 남양주시장의 동의를 받아 양평군 소속 청구인을 남양주시로 전출함과 동시에 남양주시 소속 청구인을 양평군으로 전입하였고, 남양주시장 역시 같은 절차를 거쳐 남양주시 소속 청구인을 양평군으로 전출함과 동시에 양평군 소속 청구인을 남양주시로 전입하였다.

청구인들은 위 전출 명령등이 사전에 자신들의 동의를 전혀 받지 않고 이루어진 무효의 행정처분이라고 주장하면서 서울고등법원에 행정소송을 제기한 다음 그 소송 계속중 위 전출명령등의 근거가 된 지방공무원법 제29조의 3에 관한 위헌심판제청을 신청하였으나 법원이 이를 기각하자 이 사건 헌법소원을 제기하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 지방공무원법 제29조의 3이고, 그 내용은 다음과 같다.

제29조의 3【전입】지방자치단체의 장은 다른 지방자치단체의 장의 동의를 얻어 그 소속 지방공무원을 전입할 수 있다.

3. 결정이유의 요지

○ 헌법 제7조는 직업공무원제도가 국민주권원리에 바탕을 둔 민주적이고 법치주의적인 공직제도임을 천명하고 있고, 나아가 정권담당자에 따라 영향받지 않는 것은 물론 같은 정권하에서도 정당한 이유없이 해임당하지 않는 것을 불가결의 요건을 하는 직업공무원제도의 확립을 입법의 원리로 지시하고 있다.

그런데 이 사건 법률조항을, 지방공무원의 의사와 관계없이 지방자치단체의 장 사이에 동의가 있다는 오로지 그 한가지 요건만으로 지방공무원을 전출·전입시킬 수 있는 것으로 해석하면, 지방자치단체의 장의 자의적 판단에 의하여 실질적으로 면직에 버금가는 불리한 인사조치를 할 수 있다는 결론으로 귀착됨과 동시에 국민전체에 대한 봉사자로서의 지방공무원의 역할을 위축시킴은 물론 그 공무수행을 지방자치단체의 장, 나아가 그 소속 정당 내지 정치적 세력의 교체에 따라 좌우되게 만들 위험이 있는 것이고, 이는 결국 직업공무원제도의 본질적 내용을 침해하는 것이 된다.

○ 한편, 지방공무원은 특정 지방자치단체와의 쌍방적 행위를 통하여 임용되므로 특별한 사정이 없는 한 임용된 당해 지방자치단체에 소속된 공무원으로서 그 관할구역내에서 근무하는 것을 근무관계의 본질로 하므로 지방공무원을 그 소속 지방자치단체로부터 분리하여 다른 지방자치단체 소속으로 옮긴다는 것은 그 지방공무원의 공무원으로서의 지위에 근본적 변동을 초래하게 된다.

따라서 지방공무원의 의사에 반하여 소속 지방자치단체의 변경을 강제한다는 것은 이를 정당화할 만한 정도의 공익적 요청없이는 그 지방공무원의 직업선택의 자유, 그 중에서도 직장선택의 자유를 침해하는 것이 되므로 헌법적으로 허용될 수 없는 것이다.

그런데 이 사건 법률조항에 의한 전출·전입으로 목적하고자 하는 공익이란 인사교류를 통한 행정의 능률성 이외에는 달리 상정하기 어려운바, 이는 공무원의 신분보장, 민주적인 공직제도라고 하는 헌법적 가치에 대하여 양보를 요구할 만한 것이라고 보기 어렵다.

○ 이상 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항을, 해당 지방공무원의 동의없이도 전출 및 전입명령이 가능하다고 풀이하는 것은 헌법적으로 용인되지 아니하므로, 비록 이 사건 법률조항에 명시되어 있는 것은 아니지만 지방공무원의 전출·전입명령에는 해당 지방공무원의 동의라는 요건이 내재되어 있는 것으로 보아야 한다. 이렇게 본다면 인사교류를 통한 행정의 능률성이라는 입법목적도 적절히 달성할 수 있을 뿐만 아니라 지방공무원의 신분보장이라는 헌법적 요청도 충족할 수 있게 된다.

대법원은 이 사건 법률조항에 관하여, '지방자치단체의 장이 소속 공무원을 전출하는 것은 임명권자를 달리하는 지방자치단체로의 이동인 점에 비추어 반드시 당해 공무원 본인의 동의를 전제로 하는 것'이라고 해석하고 있는데(대법원 2001. 12. 11. 선고 99두1823 판결 ; 대법원 2001. 12. 28. 선고 98두 19704 판결), 이는 지방공무원 본인의 동의라는 요건이 이 사건 법률조항에 의한 전출·전입의 내재적 요소임을 잘 보여주고 있다.

결론적으로 이 사건 법률조항은, 지방자치단체의 장은 소속 지방공무원의 전출·전입에 서로 동의하였더라도 해당 지방공무원 본인의 동의를 얻어야만 그를 전출·전입할 수 있다는 것으로 해석하는 것이 타당하고, 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이다.

※ 재판관 김효종, 김경일, 송인준의 한정위헌 의견

이 사건 법률조항을, 지방공무원의 의사와 관계없이 지방자치단체의 장 사이에 동의가 있다는 오로지 그 한가지 요건만으로 지방공무원을 전출·전입시킬 수 있는 것으로 해석할 경우, 헌법에서 정한 직업공무원제도 및 직업선택의 자유의 본질적 내용을 침해한 것으로 보아야 하고, 그러한 위헌성을 합헌적인 법률해석을 통하여 제거할 수 있다는 점에서 다수의견과 뜻을 같이한다.

그러나 그 결정 주문과 관련하여, 헌법재판소로서는 이 사건 위헌심사의 과정에서 확인된 위와같은 위헌적인 법 적용영역과 그에 상응하는 해석가능성, 즉 당해 공무원 본인의 동의없이도 이 사건 법률조항이 적용될 가능성을 적극적으로 배제하는 뜻으로 한정위헌결정을 선고하여야 한다.

※ 재판관 김영일의 헌법불합치 의견

이 사건 법률조항의 문언이나 입법목적을 아무리 넓게 파악하더라도 전입대상이 되는 공무원 본인의 동의라는 요건이 내재되어 있다거나 전제되어 있는 것으로 해석하거나 적용할 수 없다.

이런 전제에서 볼 때, 이 사건 법률조항은 직업공무원제도와 당해 공무원의 직업선택의 자유 및 거주이전의 자유를 제한함에 있어서 '공무원의 동의 등 덜 제한적인 방법'을 택하지 않은, 즉 기본권제한입법의 한계로서 최소침해성의 원칙에 반하는 위헌인 법률이다.

다만, 지방자치단체 공무원의 인사관리의 혼란등 위헌선언으로 야기될 혼란을 방지하기 위하여, 위 조항이 헌법에 합치되도록 개정될 때까지 잠정적으로 적용할 것을 명하는 헌법불합치결정을 하여야 한다.