[판례]농업·농촌기본법 제41조 등 위헌소원(합헌)(2002.10.31,2001헌바88)

 

농업·농촌기본법 제41조 등 위헌소원(합헌)(2002.10.31,2001헌바88)

헌법재판소 전원재판부(주심 김효종 재판관)은 2002. 10. 29. 재판관 전원일치로 농지법 제40조 제4항 및 농업·농촌기본법 제41조(2001. 12. 31. 법률 제6589호로 삭제되기 전의 것) 제1항, 제2항 본문을 합헌이라고 선고하였다.

1. 사건의 개요

청구인 현대시멘트 주식회사는 강원 횡성군 둔내면 일대에 "현대성우골프장"을 준공, 운용하다가 이를 확장하는 체육시설업(골프장) 사업승인계획을 받았는데, 위 골프장의 사업부지는 원래 국토이용관리법상의 준농림지역인 농지였으나 준도시지역으로 국토이용계획이 변경된 곳이었다. 농림부장관의 위임을 받아 농업기반공사는 2000. 8. 21. 청구인에게 농지법 제40조에 의한 농지조성비 4,134,825,000원 및 농업·농촌기본법 제41조에 의한 농지전용부담금 1,536,825,140원을 부과하였다.

청구인은 위 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기한 뒤(당해사건), 위 각 부과처분의 근거가 된 농지법 제40조 제4항과 농업·농촌기본법 제41조에 대한 위헌제청신청을 거쳐 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건에서 청구인이 다투는 것은, "농지조성비의 단위당 금액은 농림부장관이 농지별로 결정·고시"하도록 한 농지법 제40조 제4항(2002. 1. 14. 법률 제6597호로 개정되기 전의 것) 및 "농촌등의 구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위하여 농지법 제40조 제1항의 규정에 의하여 농지조성비를 납입하여야 하는 자에 대하여 전용부담금을 부과·징수"하며, 그 "전용부담금의 금액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 해당 농지의 개별공시지가...의 범위안에서 대통령령이 정하는 부과기준을 적용하여 계산한 금액으로 한다"고 규정한 농업·농촌기본법 제41조(2001. 12. 31. 법률 제6589호로 삭제되기 전의 것) 제1항, 제2항 본문이다.

3. 결정이유의 요지

가. 위 조항들이 포괄위임입법금지 원칙을 위배했는지 여부

(1) 농지법 제40조 제4항 부분

동법 제40조 제4항과 제1항을 유기적으로 참조할 때 "농지조성비의 단위당 금액"은 전용된 농지에 상당하는 농지의 조성을 위해 필요한 "단위당 금액"이 될 것이라는 것이 예측가능하다. 이는 위임을 받아 규정될 시행령의 내용이 구체적으로 어떻게 결정될 것인지에 관한 대강의 기준이 법률에 이미 밝혀져 있는 경우라고 볼 것이다. 그렇다면 위 조항이 포괄위임입법금지 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(2) 농업·농촌기본법 제41조 제2항 본문 부분

이 조항은 농지전용부담금의 부과기준의 위임에 있어서 그 부과기준의 상한선만을 정한 것이므로 그 대강을 예측하기 어려운 측면이 있다. 그러나 농지전용부담금의 부과 기준을 결정하는 것은 정책적인 차원에서 농촌 등의 구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위한 것이었다고 할 수 있는데, 그러한 투자재원은 그때 그때의 사정에 따라 달라질 수 있는 점을 고려하면, 입법기술상 법률에서 더 자세한 부과기준을 설정하는 것이 어려운 측면이 있었다. 또한 동 조항 후단은 개별공시지가의 수준, 전용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등부과할 수 있게 하고 있어, 당사자들에게 과도한 부과기준이 되지 않도록 조정하는 규정을 두고 있다.

한편 농업·농촌기본법 제41조상의 농지전용부담금 제도는 2002. 1. 1.부터 폐지되었으므로, 앞으로 더 이상 이 조항으로 말미암은 포괄위임입법 문제가 발생하지 않게 되었다. 이러한 사정들을 종합할 때, 위 조항이 포괄위임입법금지 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.

나. 농업·농촌기본법 제41조 제1항 및 제2항 본문의 재산권 침해 여부

농지조성비는 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용을 확보하기 위하여 부과되는 것이나, 농지전용부담금은 농촌등의 구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위하여 부과되므로 그 부과목적이 다르다. 나아가 법적 근거, 부과기준, 편입될 회계 등도 다르다.

또한 헌법은 제123조 제1항 등에서 국가에게 농업의 보호·육성, 농민의 이익 보호를 위하여 필요한 계획을 수립·시행하는 등의 의무를 부과하고 있다. 따라서 농지조성비 외에 농지전용부담금을 따로 부과한다고 하더라도 농지전용부담금이 헌법적 근거가 없다거나, 그 입법목적 등의 차이를 볼 때 위헌적인 입법이라고 보기 어렵다.

농업·농촌기본법 제41조 제2항 본문은 구체적인 농지전용부담금을 직접 정하지 않고 "개별공시지가의 범위내"에서 대통령령에 위임하고 있다. 그러므로 이 조항만을 통해서는 단지 그 금액의 추상적인 상한만을 알 수 있다.

그러나 일반적으로 농지전용이 이루어지면 공시지가가 상승함으로써 전용이익을 얻게 된다는 점을 고려할 때, 또한 농지전용으로 얻을 수 있는 개발이익도 적지 않을 것이란 점을 고려할 때, 나아가 개별공시지가가 실제 거래가액보다는 적은 경우가 대부분이라는 것을 감안할 때, "개별공시지가의 범위내"라는 부과금액 규모의 설정이, 농지전용을 한 자에게 수인할 수 없을 정도로 과중한 농지전용부담금을 부과하는 것이 될 것이라고 단정하기 어렵다.

또한 동법 제41조 제2항 후단은 "이 경우 해당 농지의 개별공시지가의 수준, 전용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등부과할 수 있다."고 하고 있어, "개별공시지가내"에서 정한 구체적인 액수에 있어서도 다시 구체적인 사정을 고려하여 형평성을 도모할 수 있게 하고 있다. 이상을 종합하면, 결국 농업·농촌기본법 제41조 제1항 및 제2항 본문은 재산권을 침해하는 것이라 볼 수 없다.