[판례]수산업법 제81조 제1항 제1호 등 위헌소원(합헌,각하)(2002헌바17)

 

수산업법 제81조 제1항 제1호 등 위헌소원(합헌,각하)

(2002.12.18,2002헌바17)

헌법재판소 전원재판부(주심 周善會 재판관)는 2002년 12월 18일(수) 재판관 4 : 5의 의견으로 위헌의견이 다수의견이나, 위헌결정 정족수에 이르지 못하여 구 내수면어업개발촉진법에 의해 내수면어업에 준용되는 수산업법 제81조 제1항 제1호에서 정한 면허어업 유효기간 연장불허시의 보상규정이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

ㅇ 이 사건 청구인들은 1986. 또는 1987.경 충청북도지사로부터 충주호 수면 내에 각 면허의 유효기간을 같은 날부터 10년간으로 하는, 내수면어업개발촉진법 제7조에 의한 가두리양식어업면허를 받아 양식어업을 경영하여 왔으며, 각 어업면허의 유효기간이 만료되기에 이를 즈음인 1996. 또는 1997.경 위 어업면허의 면허기간 연장허가신청을 하였으나, 충청북도지사의 위임을 받은 충주시장, 제천시장은 내수면어업개발촉진법 시행령 제27조 제2항, 제19조 제3항 제3호가 규정하고 있는 수면관리자의 수면사용동의가 없음을 이유로 위 면허기간의 연장을 불허하였다.

ㅇ 그러자 위 청구인들은 청주지방법원 충주지원에 국가를 상대로 손실보상을 청구하는 소송을 각 제기하였으며, 대전고등법원에 항소심 계속 중 수산업법 제81조 제1항 등에 대하여 위헌제청신청을 하였으나, 위 법원이 이를 기각하자 수산업법 제81조 제1항 제1호, 제34조 제1항 제5호 등에 대하여 이 사건 헌법소원 심판청구를 하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 구 내수면어업개발촉진법 제16조(2000. 1. 28. 법률 제6255호 내수면어업법으로 전문개정되기 전의 것)에 의하여 내수면어업에 준용되는 수산업법 제81조 제1항 제1호, 수산업법 제34조 제1항 제5호(1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6257호로 개정되기 전의 것) 및 내수면어업개발촉진법 제10조 제2항 제1호 후단(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6255호 내수면어업법으로 개정되기 전의 것, 이하 같은 법을 약칭할 때에는 '구 내수면법'이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

구 내수면어업개발촉진법(2000. 1. 28. 법률 제6255호 내수면어업법으로 전문개정되기 전의 것)

제16조(준용) 이 법에 특별한 규정이 없는 사항은 수산업법이 정하는 바에 의한다.

수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 개정된 것)

제81조 (보상) ①다음 각호의 1에 해당하는 사유로 인한 처분에 의하여 손실을 입은 자는 그 처분을 행한 행정관청에 대하여 보상을 청구할 수 있다.

1. 제34조 제1항 제1호 내지 제5호와 제35조 제8호(제34조 제1항 제1호 내지 제5호에 해당하는 경우에 한한다)의 규정에 해당되는 사유로 인하여 면허·허가 또는 신고한 어업에 대한 처분을 받았거나 당해 사유로 인하여 제14조의 규정에 의한 어업면허의 유효기간의 연장이 허가되지 아니한 때. 다만, 제34조 제1항 제1호 내지 제3호(제45조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 말한다)의 규정에 해당하는 사유로 인하여 허가 또는 신고한 어업이 제한되는 경우를 제외한다.

2-3. 생략

수산업법(1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6257호로 개정되기 전의 것)

제34조(공익상 필요에 의한 면허어업의 제한 등) ①시장·군수 또는 자치구의 구청장은 다음 각호의 1에 해당할 때에는 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선을 계류할 수 있다.

1. 수산자원의 증식·보호상 필요한 때

2. 군사훈련 또는 주요군기지의 보위상 필요한 때

3. 국방상 필요하다고 인정하여 국방부장관으로부터 요청이 있을 때

4. 선박의 항행·정박·계류 또는 수저전선의 부설상 필요한 때

5. 토지수용법 제3조의 공익사업상 필요한 때

6. 어업권자가 이 법, 이 법에 의한 명령·처분 또는 그 제한이나 조건에 위반한 때

7. 어업권자가 외국과의 어업에 관한 협정 또는 일반적으로 승인된 국제법규와 외국의 수산에 관한 법령에 위반한 때

3. 결정이유의 요지

헌법재판소는 2001. 3. 21. 선고한 99헌바81, 82, 101, 102, 103, 2000헌바1, 18(병합) 사건에서 이 사건 보상규정에 대하여 재판관 윤영철, 재판관 하경철, 재판관 김영일, 재판관 김효종 등 4인이 합헌의견, 재판관 이영모, 재판관 한대현, 재판관 권성, 재판관 김경일, 재판관 송인준 등 5인이 위헌의견으로, 위헌의견이 다수의견이기는 하지만 위헌결정을 위한 정족수에 이르지 못하여 합헌결정을 한 바 있는데(판례집 13-1, 577), 그 결정의 요지는 다음과 같다.

「(1) 재판관 윤영철, 재판관 하경철, 재판관 김영일, 재판관 김효종의 합헌의견

(가) 재산권 침해여부

이 사건에서와 같은 어업면허 부여 즉, 권리설정 당시부터 그 권리에 내재되어 있는 제약이 구체화, 현실화됨에 따라 면허기간 만료 후 연장이 되지 않는다고 하더라도 그로 인하여 재산권에 제한 또는 침해가 가하여졌다고 할 수는 없다. 따라서 면허기간 연장을 해주지 않는 경우 보상을 해주어야 할 법리적 요청이 있는 것은 아니다.

개정 후의 수산업법이 그 전과는 달리 어업면허 유효기간의 연장이 허가되지 아니한 때에도 그 중 규정된 몇 가지의 사유로 인한 불허의 경우에는 면허취소와 같은 기준에 의해서 보상하고 있는 것은 면허기간의 연장불허를 면허취소가 있는 것과 같은, 즉 수익적 행정행위의 철회·변경이 있는 것과 같은 취급을 하고 있는 셈인데, 이는 법리에 따른 당연한 논리적 귀결이라기 보다는 위와 같은 제반사항에 대한 입법자의 정책적 고려가 반영된 결과라고 할 것이다.

그렇다면, 수면관리자의 동의가 없어서 면허기간을 연장할 수 없거나 연장하더라도 타법령에 의한 규제가 남아 있어서 실효성이 없는 경우, 그 밖에 당해 수면이 타법령에 의해 어업을 할 수 없는 수면이라는 이유로 연장을 불허한 경우 이 사건 보상규정에서 보상을 해주지 않는다고 하여도 이를 두고 어업권자의 재산권을 침해하는 것이라고는 할 수 없다.

그리고, 면허기간 연장불허는 장래에 향한 것으로서 새로운 입법으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용되게 하는 것이 아니므로 소급입법에 의한 재산권의 제한이나 침해가 있다고 할 수는 없는 것이다.

(나) 평등권 침해여부

공공용 내수면에 관한 양보될 수 없는 중요공익인 생활용수의 수질보전을 위해서 일반적으로 수면의 사용을 제한함에 따라 면허기간이 더 이상 연장되지 않는 것은 이 사건 보상규정에 규정된 사유들보다는 훨씬 '일반적'인 사유라 할 수 있으며, 구 내수면법이 면허 부여시 및 연장시 수면관리자의 동의를 요하도록 규정한 것은 이와 같은 기타의 중요공익 등을 보호하기 위한 것이다.

'공익'을 위한 것이라는 점에서 공통적이라는 이유만으로는 모든 연장불허에 대하여 동등하게 보상하여야 한다고 할 당위성은 없으며, 입법자는 그 재량범위 내에서 공익의 구체적 내용과 비중, 보상주체, 재원조달, 관련자들의 이해관계 등을 고려하여 면허기간 연장불허의 사유를 한정하여 이 사건 보상규정을 두었다고 보여지고, 청구인들과 같은 경우 이 사건 보상규정에서 보상의 대상으로 정한 다른 연장불허사유와 달리, 보상하지 않는 것이 현저하게 불합리한 차별이라고 할 수 없으므로 이 사건 보상규정이 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

(2) 재판관 이영모, 재판관 한대현, 재판관 권성의 반대의견

이 사건 보상규정이 들고 있는 보상사유의 하나인 수산업법 제34조 제1항 제5호는 “토지수용법 제3조의 공익사업상 필요한 때”라고 규정하고 있는데 토지수용법 제3조가 열거하고 있는 공익사업의 종류는 실로 광범위하고 생각할 수 있는 거의 모든 공익사업을 망라하고 있는 것이 아닌가라고 생각할 정도인데, 이처럼 수많은 공익사업을 이유로 어업권의 면허연장을 불허할 때에는 보상을 하면서 이른바 정부의 ‘맑은 물 공급 정책’때문에 면허연장이 안될 때에는 보상을 안해주는 것은, 정부의 맑은 물 정책사업 또한 공익사업임을 인정하는 이상, 이것은 현저히 불합리하게 이 사건 어업권자들을 차별하는 것이 되어 평등의 원칙에 어긋난다.

(3) 재판관 김경일, 재판관 송인준의 반대의견

(가) 이 사건 보상규정은 이 사건 가두리양식업과 같은 내수면어업에 관한 한 실제 적용될 여지가 규정취지와는 달리 대폭 줄어들 치명적인 흠을 안고 있다. 내수면에서의 어업면허는 면허권 설정 당시는 물론 그 후 연장허가를 할 때도 수면관리자의 동의가 있어야 하는 바 비록 실질적으로는 '5가지 유형의 공익상 사유'로 기간연장이 불허되는 것이어서 이 사건 보상규정에 따라 보상을 받을 수 있는 사안임에도 만약 행정관청이 불허처분의 사유를 '5가지 유형의 공익상 사유'로 삼지 아니하고, 수면관리자의 부동의를 그 사유로 삼는다면 그 부동의는 구 내수면어업개발촉진법 제10조 제2항 제1호 후단의 '다른 법령의 규정에 의하여 어업행위가 제한 또는 금지되고 있는 수면일 때'로 해석되어 이 사건 보상규정에 해당되지 않게 되고 따라서 보상을 받지 못하게 되는데, 이처럼 행정관청이 공익상 사유와는 아무런 관계가 없는 양 수면관리자의 부동의만 내세운다면 이 사건 보상규정은 있어도 없는 규정이 되고 만다.

(나) 이 사건 청구인들에 대한 면허기간 연장불허가 주로 수면관리자의 부동의를 처분사유로 삼은 것이긴 하지만 맑은 물 공급대책이라고 하는 공익상 사유가 실질적인 배경이다. '5가지유형의 공익상 사유'의 하나인 수산자원의 증식·보호상 필요한 때라 함은 맑은 물 공급을 위하여 필요한 때와 다름이 없이 수질보전과 관계되는 것이고 나머지 유형의 공익상 필요라는 것도 그것이 이루어지는 곳이 바로 동일한 생활용수공급호소인 이 사건 내수면인 점에서 이 사건 공익상의 필요와 나누어 생각할 수 없다.

(다) 기간연장불허사유가 명백히 공익상의 필요에 의한 것임에도 불구하고 이를 수면관리자의 부동의 형식으로 분식하는 행정관청의 보상회피수단을 아무런 제약없이 방치하는 한 이 사건 보상규정은 사실상 사문화되며, 이는 헌법상의 재산권보장규정에 위반되며, 본질적으로 같은 공익상의 필요에 의한 것임에도 별다른 합리적인 이유없이 '5가지 유형의 공익상 사유'에 한하여 보상을 허용하는 이 사건 보상규정은 헌법상의 평등의 원칙에 위반된다. 」

이 사건 보상조항은 위 결정에서의 심판대상조항과 동일할 뿐만 아니라 위 결정과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이 있다고 인정되지 아니하므로 그 결정을 그대로 유지하고, 재판관 주선회는 위 사건 판시 중의 재판관 김경일, 재판관 송인준의 반대의견에 가담하였다. 따라서 이 사건 보상규정에 대해 재판관 4인이 헌법에 위반되지 않는다는 의견이고, 재판관 5인이 헌법에 위반된다는 의견으로, 위헌의견이 다수의견이기는 하나, 법률의 위헌결정을 위한 정족수에 이르지 못하여 위헌결정을 할 수 없으므로 주문과 같이 결정한다.