[판례]지방세법 제234조의15 제2항 제5호 위헌소원(합헌)(2001헌바27)

 

지방세법 제234조의15 제2항 제5호 위헌소원(합헌)

(2002.11.28,2001헌바27)

헌법재판소 전원재판부(주심 金京一 재판관)는 2002년 11월 28일 재판관 8:1의 의견으로, 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정된 것) 제234조의15 제2항 제5호 중 "제188조 제1항 제2호 (1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지" 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

청구외 서○○, 정○○ 공유의 서울 성북구 성북동 15의 27 대 600㎡와 이에 인접한 청구인과 정○○ 공유의(각 1/2지분씩 소유) 같은 동 15의 202 대 468㎡는 모두 위 성북동 15의 27 토지상의 주택 288.56㎡에 부속된 토지이다. 종합토지세에 관한 지방세법과 동법 시행령의 규정에 의하면, 특별시나 광역시 안에 소재하는 주택 부속토지의 경우 그 중 662㎡를 초과하는 부분은 분리과세의 대상이 되고, 그 나머지 부분은 종합합산과세표준에 산입하도록 되어 있다.

서울특별시 성북구청장은 1999. 10. 7. 청구인에게, 위 부속토지 전체 면적(1,068㎡)이 662㎡를 초과한다는 이유로 그 초과분인 406㎡는 분리과세 대상으로, 그 나머지는 종합합산과세 대상으로 구분하여 종합합산과세표준과 분리과세표준에 의해 계산한 1999년도 정기분 종합토지세를 부과하는 처분을 하였다.

청구인은 서울행정법원에 위 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(2000구22887), 그 소송계속 중 위 부과처분의 근거 규정인 지방세법 제234조의15 제2항 제5호가 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌여부심판의 제청신청(2000아1166)을 하였으나, 위 법원이 2001. 4. 12. 위 취소소송과 제청신청을 모두 기각하자 2001. 4. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정된 것) 제234조의15 제2항 제5호 중 "제188조 제1항 제2호 (1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지" 부분(이하 "이 사건 규정"이라 한다)의 위헌 여부이다.

3. 결정이유의 요지

가. 조세법률주의(과세요건법정주의)와 포괄위임입법금지원칙 위반 여부

이 사건 규정은 분리과세 대상 토지를 결정하는 요소인 "기준면적"이 무엇인지를 대통령령으로 정하도록 위임하면서 그 면적의 범위에 관하여는 법률에 아무런 규정을 두고 있지 않으나,

이 사건 규정은 위임의 대상을 "면적"으로 구체적으로 한정하고 있을 뿐만 아니라, 종합토지세는 과다한 토지보유를 억제하여 토지이용의 효율성을 높이고 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 도입된 것으로서, 분리과세 제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의한 과세를 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 입법목적을 가지고 있는 점 등을 종합해 보면,

대통령령으로 정하여 질 분리과세 대상이 되는 주택의 부속토지란 토지의 효율적인 이용을 해칠 정도로 그 면적이 과다하여 보유를 억제할 필요성이 있는 부속토지가 될 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있으며, 사회현상이나 경제상황의 변화에 따라 고율의 세율을 부과할 필요가 있는 부속토지의 범위가 수시로 바뀔 수 있음은 쉽게 짐작할 수 있어 이러한 유동적이고 가변적 사항을 국회에서 제정한 법률로 모두 규율하는 것은 부적절하다. 따라서, 이 사건 규정은 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다.

나. 과세요건명확주의 위반 여부

이 사건 규정 자체의 의미는 불명확한 부분이 없고, 여기에 위에서 본 분리과세 제도의 입법취지를 덧붙여 본다면, 일반 국민들로서는 주택의 부속토지 전체면적이 이 사건 규정이 정한 기준을 초과하는 경우에 그 부속토지의 소유형태와 상관없이 이 사건 규정이 적용될 수 있으리란 점을 어렵지 않게 예상할 수 있다고 보여지고,

따라서 공유인 부속토지 전체는 분리과세 기준면적을 초과하지만 그 중 자신의 소유지분 해당 면적은 위 기준면적을 초과하지 않는 "기준면적 미달 공유자"라 하여도 이 사건 규정이 적용될 것에 대한 예측가능성이 없다고 할 수 없으며, 이 사건 규정에 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있다고 할 수도 없다.

다. 실질과세원칙 및 연좌제금지원칙 위반 여부

이 사건 분리과세는, 단순히 어느 한 개인이 얼마만한 면적의 토지를 소유하고 있느냐가 아니라 그가 소유한 토지가 억제할 필요가 있는 과다한 면적의 주택 부속토지의 형성에 제공되고 있느냐에 그 중점이 놓여 있으므로, 어떤 토지가 과다한 면적의 주택의 부속토지를 형성하는 데 제공되고 있다면 그 토지가 단독으로 제공되는 것인지 혹은 다른 사람의 토지와 함께 제공되는 것인지를 불문하고 그러한 과다한 주택 부속토지는 이를 억제할 필요가 있다.

한편 주택 부속토지가 수 필지 또는 수인의 공유로 구성된 경우 그 세액은 각각의 소유자 또는 공유자별로 각 소유면적 또는 지분에 해당하는 면적으로 안분하여 부과되므로(지방세법 제18조 제1항은 지방세의 과세대상이 공유물인 경우 공유자들이 그 전체세액에 대하여 연대납부의무를 부담하도록 규정하고 있지만 종합토지세의 경우 이에 대한 예외로서 같은 법 제234조의9 제1항 단서에 따라 공유지분 해당 면적에 대한 세액에 대해서만 납부의무를 지게 되고 공유토지 전체세액에 대한 연대납부의무는 면제된다), 이 사건 분리과세의 세액은 과다한 주택 부속토지의 형성에 기여한 정도에 따라 부과되고 있다.

결국, 이 사건 규정이 정한 기준면적을 초과하는 부속토지의 공유자는 그 지분에 따른 면적이 이 사건 규정이 정한 분리과세 기준면적에 미달하더라도 부속토지를 지분권자로서 소유하면서 그러한 기준면적을 초과하는 부속토지의 형성에 기여하고 있음이 명백하므로 분리과세의 대상이 되는 것이고, 그 세액은 부속토지 전체 면적에 대해서가 아니라 그 지분에 따른 면적에 대하여만 부담하게 되므로, 이 사건 규정은 실질과세원칙에 위배된다고 할 수 없다.

또한, 이 사건 규정은 과다한 택지 형성에 기여하여 분리과세의 요건에 해당하는 실질을 제공한 자에 대하여 그 기여도에 따라 직접 과세하는 것이므로 헌법 제13조 제3항의 연좌제금지원칙에 위반되지도 않는다.

라. 평등의 원칙 위배 여부

첫째, "기준면적 미달 공유자"와 "자신의 소유토지만으로도 분리과세 대상에 해당하는 토지 소유자" 사이에는 소유 면적에 차이가 있음에도 왜 동일하게 분리과세 대상으로 취급하느냐의 문제에 대하여는, 위 양자는 세액을 정하는 단계에서 토지의 소유관계를 고려하여 부속토지 전체에 대한 세액을 각 소유면적 또는 지분에 해당하는 면적으로 안분하고 있으므로 부담하는 세액에 있어 분명한 차이가 생기게 되어 동일한 취급을 받는 것이라 할 수 없다.

둘째, "기준면적 미달 공유자"의 소유지분에 해당하는 토지나, 부속토지 전체가 분리과세 기준면적에 미달하는 토지는 그 면적이 분리과세 기준면적에 미치지 못한다는 점에서 서로 같은데도 왜 달리 취급하느냐의 문제에 대하여는, 위 양자는 부속토지 전체 면적에 있어 명백한 차이가 있기 때문에 본질적으로 동일하다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 분리과세의 입법목적에 비추어 볼 때, 이 사건 규정이 정한 기준면적을 초과하는 부속토지가 공유로서 공유자별 지분면적은 그 기준면적에 못 미친다 하더라도 그것이 기준면적을 초과하는 토지로서 기능하는 한 이에 대해 중과하여 그 소유를 억제할 필요성은 매우 크다 할 것이므로 위 양자의 토지는 규율을 달리해야 할 합리적인 이유도 있다.

따라서, 이 사건 규정이 합리적인 이유 없이 "기준면적 미달 공유자"를 다른 자에 비하여 차별하는 것이라고 할 수 없다.

마. 결론

이 사건 규정은 조세법률주의나 실질과세원칙 및 평등의 원칙 등에 위배되지 아니할 뿐만 아니라 이 사건 규정에 의한 분리과세가 국민의 법적 안정성을 침해하는 기습적인 조세부과라고 할 수도 없는 이상, 이 사건 규정은 적법절차원칙에 위배되거나 재산권 침해에 해당하지 않음은 물론 실질적 조세법률주의에 위반되지도 않는다.

※ 반대의견 (재판관 周善會)

가. 지방세법 제234조의9 제1항은 "종합토지세 과세기준일 현재 제234조의8의 규정에 의한 토지를 사실상으로 소유하고 있는 자는 종합토지세를 납부할 의무가 있다. 다만, 공유토지인 경우에는 그 지분에 해당하는 면적(지분의 표시가 없는 경우에는 지분이 균등한 것으로 본다)에 대하여 그 지분권자를 납세의무자로 본다"라고 규정하고 있는바,

다수의견은 위 조항 단서를 지방세법 제18조 제1항 소정의 연대납세의무를 면제해주는 규정으로 보고 있으나, 위 단서는, 종합토지세의 과세대상 토지가 수인의 공유인 경우에 각각의 공유자별로 그 소유지분에 해당하는 면적만이 과세대상이 됨을 규정한 조항 즉, 분리과세의 경우 이 사건 규정이 정한 기준면적을 초과하는 토지인지 여부를 공유자별로 그 소유지분 해당 면적을 기준으로 판단하라는 것으로 이해하여야 한다.

따라서 주택 부속토지 전체면적이 분리과세 기준면적을 초과한다는 이유로, 소유지분에 해당하는 면적이 그 기준면적에 미치지 못하는 공유자까지 이 사건 규정의 적용범위에 포함시키는 것은 위 단서의 명문의 규정에 반한다.

나. 자신의 소유지분에 해당하는 토지의 면적이 분리과세 대상 면적에 미달하는 공유자나 그러한 분리과세 대상 면적에 미달하는 일부 토지만을 소유한 자는 이 사건 규정이 분리과세 대상의 기준으로 정한 면적의 토지를 소유하고 있지 않음이 명백하므로, 그러한 자들까지도 고율의 분리과세 대상에 포함시키는 것은 소유하지도 않는 토지를 기준으로 과세를 하는 것이 되어 실질과세원칙에 위배된다.

다. 이 사건 규정은 분리과세 대상 토지를 규정하면서 공유토지나 수 필지로 된 토지에 관한 명확히 규정을 두지 아니하여 여러 가지 해석이 가능하도록 함으로써 국민들이 이 사건 규정의 의미를 정확히 예측하는 것이 곤란한 상태에 이르렀으므로 그러한 한도 내에서 이 사건 규정은 과세요건명확주의에 위배된다.